煤矿安全管理中外对比分析

金 铌

(中国矿业大学 (北京)管理学院,北京市海淀区,100083)

★煤矿安全 ★

煤矿安全管理中外对比分析

金 铌

(中国矿业大学 (北京)管理学院,北京市海淀区,100083)

从煤矿自然条件、煤矿安全事故情况、煤矿安全法制、矿山应急救援体系、矿工参与机制等方面,深入对比分析中外煤矿安全管理的现状和问题,认为,我国已初步建立了较为完善的煤矿安全生产管理体系,但美国、澳大利亚等国家先进的煤矿安全法制中改善矿工参与机制、增强工会监督职能、加大违法违规的处罚力度等方面仍有许多值得我国借鉴之处。

安全事故 煤矿安全 中外对比

AbstractIn this paper,emphasis is laid on coal mine accident related factors such as natural conditions of mines,coal mine accidents proper,legal system governing coal mine safety,coal mine emergency response system and coal workers’participation in coal mine disaster control, etc.This is in fact an in-depth analysis of the status-quo and problems of coal mine disaster and related management and control.According to this paper,with a comparatively effective coal mine safety management system preliminarily brought in shape in this country,coal workers’participation mechanism,enhanced functions of trade unions in disaster control and intensified punishment on mine safety rule violations advocated in the more advanced coal mine safety laws and regulations in enforcement in the U.S.A.,Australia and some other countries are of reference value to China.

Key wordsdisaster and accident,coal mine safety,comparison between China and foreign countries

我国煤炭生产大多地下作业,地质条件复杂,自然灾害威胁大,属于高危险行业,也是国家安全生产重点监管的行业。本文通过对中外煤矿安全管理的对比,分析我国煤矿安全事故频发的原因,进一步提出改进的建议。

1 煤矿自然条件对比

国外主要产煤大国露天储量比重大,但中国的情况有所不同。印度2002-2003年地下开采煤炭产量不足20%,美国地下开采产量也不足50%,中国95%的煤炭开采都是地下开采,经初步统计,中国煤炭资源保有储量中,埋深小于300 m的占36.1%,埋深300 m～600 m的占44.6%,600 m～1000 m的占19.3%,平均开采深度为400 m。随着矿井开采深度的增加,瓦斯、矿压、水、地热等灾害日趋严重,特别是煤与瓦斯突出的危险性增大。

2 煤矿安全事故对比

20世纪70年代以来,世界主要产煤国家的煤矿安全状况都有很大的改善。美、英、澳等国家现在已基本消灭了重大死亡事故,特别是英国和澳大利亚已实现0死亡。进入21世纪,英国2000-2005年向煤矿每年的事故死亡人数为0;澳大利亚在2000年以后很少发生重大矿难,到2005年已实现0死亡;美国在2009年煤矿事故死亡18人,百万吨死亡率为0.0175,煤炭行业已成为相对比较安全的一个行业;印度煤炭公司煤矿死亡事故起数从1975年的177起降至2005年的73起,死亡人数从同期的233人下降到94人,百万吨死亡率为0.28,2007年死亡人数是126人,百万吨死亡率为0.27,保持了一个较好水平;南非煤矿安全状况也有很大的改观,煤矿事故死亡人数从1994年的54人下降到2008年的15人,较1994年下降72%。

中国是世界主要产煤国家中煤炭开采条件最差、各类灾害最严重的国家。煤矿瓦斯、水害、火灾、顶板冒落等事故多发。最近几年,中国不断学习和借鉴国外安全生产的经验,提高了国家重点煤矿和地方煤矿的安全标准和机械化程度,生产效率得到提高,事故死亡人数逐渐下降。从2003年开始煤矿安全生产形势出现好转,2009年,全国煤矿共发生事故1616起,事故死亡2631人,同比分别下降17.3%和18.2%;煤矿平均百万吨死亡率0.892,同比下降24.5%。煤矿百万吨死亡率首次降到1以下。相对于国外主要产煤国家,中国政府积极开展了各项监管活动,投入了大量资金,但在煤矿生产事故发生频率仍远远高于世界其它主要产煤国家。

3 煤矿安全法制对比

世界主要产煤国家普遍重视用法治手段解决煤矿安全生产问题。美、英等国颁布的与煤矿安全有关的法律法规已有近百年历史。美国现行最重要的煤矿安全与职业健康法主要有两部,一部是1969年颁布的《联邦煤矿安全健康法》,规定了世界最严格的安全健康标准,适用于包括露天和地下开采在内的所有煤矿;另一部是1977年颁布的《联邦矿山安全健康法》,该法将煤矿、金属矿和非金属矿纳入统一的法律规范,就煤矿安全监察员、安全培训、事故调查、安全责任与处罚等做出详细规定。

英国早期颁布实施的采矿安全法规主要有《1954年采矿及采石法》、《1975年煤矿 (呼吸性粉尘)法》、《职业安全健康法 (1974)》、《煤矿安全健康法管理法 (1993)》等。由于法律法规对安全健康提出了更高的要求,煤矿百万吨死亡率大幅度减少。

澳大利亚煤矿安全立法经历了从无到有和逐步完善的过程,1984年澳大利亚颁布了《职业安全健康法》,1994年参照该法制定了《矿山安全健康法》,并规定每5年修订一次。澳大利亚各州也都制定了相关法规,如新南威尔士州于2002年议会通过了《煤矿安全健康法》。还颁布了《煤矿监督员管理条例》、《煤矿监督监察员、地区监督监察员和电气监督监察员选举管理条例》以及《煤矿规程法》等法律法规,使煤矿安全生产每个环节都纳入法律范畴。

德国职业安全与健康保护方面的法律法规最核心的文件是《劳动保护法》和《劳动安全法》。在这2部法律中充分体现了以人为本、以人为保护对象的指导思想。除国家的法律法规外,各州和各工伤保险机构也有各自的具有法律效力的法规和条例规定。

日本的劳动安全健康法制经过近30年来的制定、修改、实施及不断地完善,已经形成了一套体系,最具代表性的法律是《劳动安全健康法》,另外还有《劳动基准法》、《矿山安全法》、《尘肺病法》、《作业环境测定法》等。

加拿大联邦政府和各省及地区非常重视职业安全与健康的立法工作。在《加拿大劳动法典》第Ⅱ部分、第Ⅲ部分中,分别就职业安全与健康和工作场所劳动标准进行了规定。

俄罗斯现有2000多种职业安全与健康方面的法规、指令、卫生条约、国家标准,其中最重要的是1997年颁布的《危险生产项目工业安全法》、1998年7月颁布的《工伤事故和职业病强制社会保险法》、1999年7月重新修订的《俄罗斯劳动保护基本法》等。

波兰现行法规是2001年修订通过的《地质与采矿法》,其实施细则包括:露天矿安全与特殊火灾防治细则、地下矿安全与特殊火灾防治细则等。

南非在颁布《矿山健康安全法 (1996)》的基础上,还相继发布了配套规章,如矿山健康安全规程、各类矿山安全生产指南等,逐步形成了较完善的矿山安全生产法规体系。

《矿山法》是印度矿山职业安全健康大法, 1901年颁布,目前实施的是补充和修订后的1952年《矿山法》。根据《矿山法》,印度还制定了其他相关的法律法规。

韩国当前宣布的29条实施标准以及包括38个在2002年补充进去的一共229个韩国职业安全和健康局法规,每隔5年韩国职业安全和健康局对其法规进行修改以跟上技术的发展速度。

中国煤矿安全和职业健康相关的法律主要包括《矿山安全法》、《煤炭法》、《煤矿安全监察条例》、《职业病防治法》等法规。有关部门还根据安全生产的法律法规先后制定了有关安全生产规程、安全技术标准、技术规范。各省、自治区、直辖市也根据有关法律的授权和本地区实际工作需要,相继制定了一些地方性的安全生产法规、规章。中国历来都重视安全生产工作,在“安全第一,预防为主”的总体方针下,使安全法规体系建立得到发展。相对于国外的法律法规建设,这些法律、法规、规章构成了中国安全生产法律法规体系的重要内容,对提高安全生产管理水平,减少伤亡事故,促进安全生产起到了重要作用。但是,由于中国法制化建设起步较晚,在提出“有法可依”初期,法学理论基础薄弱,立法技术较为落后,负责法律起草的部门较多而又缺乏全局观念,导致安全生产法规体系内法律法规之间的不衔接、不协调甚至相互矛盾。当前这些法规尚需修订完善,同时需要制定配套法规和实施细则。

在监管和执法方面,中国同美国和印度一样设有独立的矿山安全监察机构,采用垂直集权高效的监管体系。中国行使国家煤矿安全监察职能的行政机构是2001年成立的,目前由国家安全生产监督管理总局管理的国家煤矿安全监察局,实行自上而下的垂直管理,在各产煤省设有省级煤矿安全监察局,重点产煤地区设有煤矿安全监察分局。澳大利亚、加拿大等国对煤矿安全的监管则采用联邦政府与地方政府两级监管模式。国家设立安全健康委员会,负责提出法律法规建议和交流协调,具体监管由州或省负责。

4 应急救援体系对比

美国等主要产煤国家都建立了运行良好的矿山应急救援体系。美国联邦矿山安全健康监察局要求每个煤矿与两个以上的矿山救护队签订救护协议。煤矿发生事故由矿主组织救援,必要时也可向当地警方求救。美国全国现有116支矿山救护队,联邦矿山安全健康监察局和州政府为矿山救护队提供资金支持。印度煤炭公司各子公司都设有煤矿救护中心,煤矿一旦发生事故,矿山救护队可在半小时内到达事故现场。

中国在借鉴国外经验的同时,矿山应急救援体系的建设也比较完善,主要框架包括救援管理系统、救援队伍系统、技术支持系统、装备保障系统、通讯信息系统5部分。中国建立了国家安全生产应急救援指挥中心,建设了具有快速反应能力的专业化救援队伍,提高了救援装备水平,增强了生产安全事故的抢险救援能力,并建立了国家、省(区、市)、市 (地)、县 (市)4级重大危险源监控和安全预警机制。同时,在18个省 (自治区、直辖市)安全生产监督管理局、煤矿安全监察局(或负责安全生产监督管理的部门)设立了省级矿山救援指挥中心。省级矿山救援指挥中心负责制定本行政区内的矿山生产安全事故紧急救援预案;组织、指挥和协调所辖区域内的矿山应急救援工作及矿山事故应急救援的调度、指挥。

5 矿工参与机制对比

改善煤矿职工健康和安全状况的主要因素除了自然条件、监管体制外,还有矿工自身。国外在这方面有很多可借鉴之处,比如欧洲式的风险评估和社会合作伙伴方法,英国、澳大利亚和新西兰煤炭工业都有相似的制度。这种安全机制的核心在于建立煤矿经理、政府监察员和工人监察员之间的安全三角。

中国煤矿企业从职工中聘用安全监察员。这些安全监察员得到有效的培训,有权代表其他矿工执行监察职能,并可以代表工人与管理层交涉,工人自己也可以指定他们的安全监察员。在澳大利亚煤矿,矿工如果发现矿区生产条件不符合安全要求,有权拒绝违章作业;如果发现领导或同事不严格按照法律法规行事,也有权举报。美国井下采区设有直拨美国联邦矿山安全健康监察局的举报电话。南非规定在健康安全委员会中必须有矿工代表参加。

矿工和工会的职责和权利在欧洲法律中有明确规定,在其他国家的健康和安全法规中也有明确规定。比如在澳大利亚,一旦经营者违规,危及矿工安全,负责一个地区数个煤矿的工会安全官员有权暂停其运营。在新西兰,矿工安全代表能够发出危险通知,并建议矿工在面临危险时拒绝工作。在过去几年中,中国政府已经引入了很多措施来改善煤矿安全,国有重点煤炭企业安全生产有了很大改善。中国积极开展基础性工作,使矿工参与到危险确认和安全监察中,为进一步实现安全高效生产奠定了基础。中国有部分安全监察员由地方政府任命到煤矿,由地方政府支付工资,在国有重点煤炭企业,矿工和工会已经参与到安全管理中。如果能够建立企业监察员、经理和政府监察员三者之间的安全三角制度,安全体制能够进一步得到改善。

6 结论

近几年来,我国煤矿企业加大安全生产投入,提高煤矿安全保障能力,煤炭行业坚持安全发展,强化安全生产管理,煤炭企业的安全生产环境不断优化,安全生产水平不断提高,煤矿安全生产形势持续好转。与此同时,美国、澳大利亚等国家先进的煤矿安全法制中改善矿工参与机制、增强工会监督职能、加大违法违规的处罚力度等方面仍有许多值得我国借鉴之处,以助于减少煤矿事故的发生,降低国家和人民生命财产的损失。

[1]黄盛初.2009中国煤炭发展报告 [R].北京:煤炭工业出版社,2009.11

[2]范维唐.我国安全生产形势、差距和对策 [M].北京:煤炭工业出版社,2003,6

(责任编辑 梁子荣)

Coal mine accidents and control:a comparative analysis between China and foreign countries

Jin Ni

(School of Management,China University of Mining and Technology,Daidian district,Beijing 100083,China)

TD771

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金铌 (1981-),女,法国里尔高等商学院、法国里尔第二大学高等商学院留学四年,获供应链管理和贸易管理硕士,现就读中国矿业大学管理学在职博士。