加强水利工程勘测设计质量管理的途径与建议

李孝振 ， 董武义

（1.水利部水利水电规划设计总院，100120，北京；2.中国水利水电勘测设计协会，100120，北京）

一、水利勘测设计质量面临的形势及现状

1．水利勘测设计质量监督管理体系初步建立，质量水平不断提高

水利勘测设计质量管理体系初步建立。党中央、国务院对我国工程建设和质量安全极为关心，水利部高度重视水利工程勘测设计质量。《建设工程质量管理条例》于2000年颁布实施，水利部也先后发布了 《水利工程质量管理规定》《水利工程质量监督管理规定》等规章制度，为水利建设工程质量、设计质量管理奠定制度框架。

各类水利勘测设计质量技术标准进一步完善。多年来，由水利部水利水电规划设计总院（以下简称水规总院）主持或组织编制的有关水利规划设计技术标准200多项。如1999年编制的《水利水电工程设计文件质量特性和质量评定实施细则》（试行）在行业发布试行。技术标准的完善，为保证水利建设工程设计质量管理提供了基础保障。

质量意识不断增强。通过宣传教育、全国性勘测设计评优、质量管理体系认证以及水规总院组织的质量抽查等活动，工程质量意识、创优意识深入人心，水利勘测设计行业对工程质量的关注度和认同感以及质量责任意识普遍增强。

质量技术进步成效明显。不断提高工程技术水平是保证工程建设质量的重要手段。进入新世纪以来，水利大型骨干勘察设计单位坚持制度创新与技术创新相结合、自主创新与引进消化吸收再创新相结合、适用技术与高新技术相结合，在消化吸收引进技术和科研成果工程化方面做了大量的工作，取得了明显成效。

企业质量管理水平明显提高。目前，绝大多数甲级、乙级勘察设计单位都建立健全了质量保证体系并通过了质量体系认证。企业通过贯彻质量管理、安全管理和职业健康管理体系标准，全面规范了自身的质量安全管理工作，不仅强化了从业人员的质量意识，而且提高了全员的质量管理水平。

近年，水利行业勘测设计单位完成了一大批全国、流域和专项规划以及长江、黄河、淮河等大江大河堤防工程，三峡、小浪底、万家寨等重点水利枢纽工程，以及南水北调东、中线一期工程等调水工程的勘测设计，为政府实施公共管理和工程建设提供了重要的技术支撑。设计质量总体良好，很多水利建设项目勘测设计成果被评为国家级或省部级的优秀勘测设计奖、优秀咨询成果奖。

2.水利勘测设计质量存在的主要问题

从近年的安全鉴定情况以及对行业勘测设计质量抽查、质量管理体系审核情况看，勘测设计中存在为数不少的诸如计算不够规范、设计工况选择不当、参数选用不妥、个别设计更改不按规定程序进行论证和审批等情况；从水规总院对前期项目的审查情况看，曾一度出现过一次审查通过率不到30%的情况；从对病险水库除险加固项目检查的情况看，存在前期工作深度不足，设计方案不尽合理，施工图设计深度达不到要求等问题，有的工程设计甚至忽视了对大坝稳定的分析。在水利工程建设过程中也常出现投资控制不住、设计方案变更频繁、工期延长等问题。从已经发生的中小型水利工程事故来看，有些工程项目设计达不到国家标准或规范要求，勘测设计存在质量问题也是导致事故发生的原因之一。

3.影响水利勘测设计质量的主要因素

影响水利勘测设计质量的原因很多，主要有以下几个方面：一是近几年有些水利勘测设计单位逐步由事业单位改制为企业后，个别单位片面追求经济利益，质量管理体系不健全，规章制度不完善，自我约束力不强，放松了内部质量管理和控制，放松了对专业技术人员的业务能力培养，技术人员专业能力下降，质量责任意识淡化。二是水利勘测设计市场供大于求，市场竞争无序，给勘测设计单位增加了竞争压力。有些勘测设计单位为了更多的争取设计项目，出现了无序竞争、无原则承诺甚至弄虚作假，采取资质挂靠、虚报业绩等不正当手段，高资质中标低资质设计。三是在市场机制作用下，有的建设单位肆意压低勘测设计费用，不合理地压缩设计周期，拖欠设计费。四是有些民营以及国外投资、融资的水利水电工程项目业主出于营利目的，要求勘测设计单位减小工程在公益方面的作用以压缩投资，同时尽可能地扩大营利方面的功能，使报批设计方案与施工图设计不一致。五是水利工程从设计到工程建设开工，一般要经历较复杂的环节和较长的时间，且受地形、地质、水文、气象等自然因素和施工技术、施工设备、材料价格变化等区域经济的影响较大，具有许多不确定因素。

二、加强勘测设计质量管理的途径

加强对勘测设计质量的管理，不仅仅是要加强水利勘测设计单位的市场行为、勘测设计过程和设计成果质量的管理，同时还要强调建设单位的质量管理，加强对建设单位质量责任行为的管理。应该说这是规范勘测设计市场、确保勘测设计质量的根本途径。

结合水利行业特点，主要应从政府监管、中介服务、企业自律三个层面建立和完善有效的质量管理措施。通过建立统一的行业勘测设计质量管理程序、标准、规定和实施办法，形成制度化的水利行业勘测设计质量管理和监督体系，明确责任，狠抓落实。充分运用质量管理手段，对水利工程勘测设计中存在的一些问题，有针对性地加大检查、复核和监督管理的力度。

1.政府监管

政府对勘测设计质量的监督管理主要包括对影响质量的行为监管和勘测设计成果审查两个方面，监管方式主要包括设计成果审查、开展设计质量监督、建立市场约束机制等。

（1）前期项目设计审查

长期以来，我国对水利工程建设项目勘测设计成果质量实行政府审查制度。要求送审的勘测设计成果主要是项目规划、项目建议书、可行性研究报告、初步设计报告、概预算、重大设计变更等。通过审查，对水利勘测设计质量在技术、经济层面把关，具有权威性。

把设计审查制度作为一项政府监管措施，审查机构在对勘测设计成果进行审查的同时，对勘测设计单位的市场行为及勘测设计过程特别是针对勘测设计单位资质、分包、转包、专业人员能力等进行有针对性的审查，非常有利于推动和加强水利勘测设计质量管理工作。把勘测设计质量管理与设计审查有机结合，从对勘测设计成果进行审查逐步延伸到对设计行为和设计过程的核查，一定会起到事半功倍的政府监管效果。

（2）施工图审查

依据《建设工程勘察设计管理条例》推行施工图审查制度，主要是对工程项目开工后施工图设计的监督管理，具有法律依据，对施工图设计能起到最终的监督把关作用。目前有部分省（自治区、直辖市）已经实行了水利工程施工图设计审查制度，如浙江省、贵州省、云南省等。

施工图审查虽然是政府监管职能，但其实施方式一般是通过认定具备施工图审查能力的中介机构来实现。推动行业施工图审查工作的开展，有利于及时发现施工图设计质量问题并及时解决，提高总体勘测设计质量，减少设计变更。

（3）设计质量监督

设计质量监督是对影响勘测设计质量行为的监督，是政府的一项强制性管理措施，具有法律依据。2006年，水规总院开始组织勘测设计质量监督研究工作，初步提出了《水利工程设计质量监督管理办法》（试行），并开展了设计质量监督试点工作。从设计质量监督试点情况看，建设单位和勘测设计单位对开展行业设计质量监督都给予了积极的评价和认可，起到了监督水利工程勘测设计质量和推动行业勘测设计质量管理的双重作用，效果良好。

充分发挥水利工程设计质量监督的作用，定期或不定期组织专家开展勘测设计质量监督，以勘测设计单位和开工建设后的工程项目为重点，对项目勘测设计的过程、行为以及勘测设计单位的质量管理制度、程序进行监督，逐步全面实现设计质量监督的制度化、规范化、程序化。这是推动和强化行业勘测设计质量管理工作的重要举措。

（4）建立市场约束机制

建立市场约束机制，主要是依靠政府出台相关政策的约束。作为行业质量管理措施，随着勘测设计市场的不断完善，政府监管方式也必须与时俱进，逐步建立和推动行业市场约束机制的形成，规范市场行为。水利行业勘测设计市场约束机制主要可以从信息管理、资质监管、信用体系等三个方面开展工作。

建立全国水利勘测设计质量信息库，开发水利行业勘测设计质量管理业务信息系统，实现信息统计和分析功能，为开展设计质量监督和管理工作、约束市场行为提供信息和沟通平台。

结合设计审查对勘测设计单位的行为进行监管，对从事勘测设计的单位资质、专业技术人员执业资格和能力进行监督。

结合质量管理不断完善水利勘测设计单位信用体系建设，完善相关的规章制度，把质量管理作为信用评价体系的重要环节。

2.企业自律

设计质量责任主体是勘测设计单位。水利勘测设计质量好坏最终取决于水利勘测设计单位自身质量管理水平、技术水平和质量责任意识。

（1）健全质量责任制度

水利行业勘测设计单位要建立有效的文件化质量管理制度，在资质范围内开展业务，严格对业务分包的管理，坚持设计服务制度，切实履行勘测设计合同要求，建立健全内部监督检查机制和质量奖惩机制，推行勘测设计质量责任终身制。严格依据经批准的报告文件，按照国家规定的设计规范、规程和技术标准进行工程设计。

（2）推行勘测设计责任保险

积极推行水利勘测设计责任保险，鼓励企业参加勘测设计质量保险，增加抗风险能力。

3.中介服务

在加强政府质量监管和企业自律的同时，应充分发挥质量认证机构的中介服务，加强行业协会的行业自律职责，同时发挥行业勘测设计单位的专业互补优势，引导工程咨询服务机构、知名专家参与行业勘测设计质量管理，推动提高行业勘测设计质量。

（1）管理体系认证

2003年水利部发布了《关于加强水利认证认可工作的若干意见》，就加强水利认证认可工作提出了要求。管理体系认证是由具有资格的认证机构对勘测设计单位质量、环境和职业健康安全管理体系进行全面、系统、客观的审核，对管理体系的有效性作出公正评价的活动，属政府监管下的市场行为，实行国家认证注册制度，但不具有强制性。目前水利行业通过管理体系认证的勘测设计单位已经达200多家。

实施专业化管理体系认证，充分发挥勘测设计行业管理优势，积极推进勘测设计单位贯彻管理体系标准要求，健全和完善管理体系，是推动和加强勘测设计质量管理的有效手段。

（2）勘测设计监理

勘测设计监理是由第三方具有资格的专业机构，依据合同对勘测设计单位各设计阶段的勘测设计行为、过程和结果进行现场监督管理，对勘测设计过程和成果质量、进度进行控制的活动，属政府指导下的市场行为，不具有强制性。推行建立水利勘测设计监理制度，是确保设计工作深度，提高勘测设计质量管理整体水平的有效措施。

（3）设计咨询

设计咨询是由具有专业资质的设计咨询机构或人员，依据合同为勘测设计单位各设计阶段提供指导、建议等专业服务，属政府指导下的市场行为，不具有强制性。目前针对工程设计咨询的开展，水利行业尚无规范性指导文件。

应鼓励咨询机构站在行业勘测设计质量管理和为技术把关的角度，自觉规范行业咨询行为，提高咨询效果。逐步建立和完善水利工程勘测设计咨询制度体系，发挥咨询机构的勘测设计质量管理作用。

（4）行业自律

行业协会应在质量管理方面充分发挥桥梁、纽带和监管作用，制定行业自律的有关制度、公约等，引导、约束和督促行业勘测设计质量管理，促进市场行为的规范性、合规性。各级水行政主管部门以行业协会为平台，结合推动勘测设计质量管理，推进行业自律工作。

三、结语与建议

勘测设计是对工程建设项目进行全面规划和具体描述实施意图的过程，是工程建设的灵魂。工程勘测设计文件是工程建设实施的重要依据。勘测设计工作如果存在质量隐患，其后果不堪设想。因此必须高度重视勘测设计质量对工程建设质量的影响，在全行业大力加强水利勘测设计的质量管理工作。建议：①进一步加强和全面推行对水利工程勘测设计质量的监督管理，尽快发布“水利工程设计质量监督管理办法”，健全水利勘测设计质量管理制度，建立起水利勘测设计质量管理的长效机制，常抓不懈。②进一步研究水利行业推行施工图审查制度的具体措施，尽快制定“水利行业勘测设计施工图审查管理办法”，推动水利工程设计施工图审查工作的开展。③大力扶持中介机构参与水利行业质量管理工作，充分发挥水利勘测设计行业协会、质量认证、咨询等机构的行业服务优势，推动勘测设计单位健全和完善管理体系，加强勘测设计质量管理。