我国水利水电工程移民安置现状及思考

陈 伟

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

水库移民是水利水电工程建设的重要组成部分。水库移民涉及政治、经济、社会、人口、资源、环境、工程技术等多领域，是一项庞大的系统工程。水库移民问题解决得好与坏，不仅直接关系到水利水电工程建设顺利与否，更重要的是关系到广大移民的切身利益，关系到社会的稳定。由于我国人多地少的矛盾十分突出，水库移民已成为水利水电事业发展的重要制约因素。同时，它也是世界各国在水资源开发利用中普遍关注和研究的重要课题。

一、我国水利水电工程移民概况

历史上，我国是个水旱灾害十分严重的国家。新中国成立后，为了适应社会主义经济建设的需要，保障人民生命财产的安全和综合开发利用水资源，在短短的60年中，全国整修、新建各类江河堤防30余万km；兴建水库（水电站）8万多座，其中大中型水库（水电站）3 600余座，总库容达6 900多亿m3；水电站装机容量达2亿kW，年发电量逾 5 000亿 kWh。我国水利水电建设的规模、速度、效益举世瞩目。这些水利水电工程的建成，在防洪、发电、灌溉、供水等方面发挥了巨大的经济效益和社会效益，为我国国民经济持续、稳定、高速发展起到了重要作用。

但是，水利水电工程在为我国国民经济发展和社会进步发挥巨大效益的同时，也不可避免地产生巨大的淹没损失和大量的水库移民。我国水库移民人数为世界之最。由于数量大，情况复杂，习惯上按从新中国成立初期到1985年年底为一阶段，1986年后为另一阶段。从新中国成立之初到1985年年底前建成的水库（水电站），原动迁约1 000万人，淹没土地约 2 000万亩 （133.33万 hm2）。由于几十年的人口繁衍，至今已发展到约1 700万人，1986年至今兴建的水库产生移民约500万人。

二、我国移民安置现状及水库移民的特点

1．我国移民安置的现状

一项大型水利水电工程移民工作的成败，除了取决于指导思想、政策法规、财力物力、管理工作等主要因素外，更不应忽视的是国情。一定历史阶段的国情、国力显然是考虑该历史阶段各项政策的出发点、立足点。我国的现实国情具有以下特点：

①人口众多，资源（特别是耕地）相对不足，经济尚不发达，财力有限，全民特别是农民文化、科技水平偏低。我国人均耕地仅 1.5亩（0.1 hm2）左右，为世界平均水平的1/3；人均占有林地 1.8亩（0.12 hm2），为世界平均水平的1/7.5；我国人均水资源占有量2 300 m3，约为世界人均水平的1/4。水库移民工作在国际上本来就是一个十分棘手的难题，在我国由于资源的人均拥有量低而使其艰巨性、复杂性、长期性更为突出。

②基于我国公有制经济和国力水平，水库移民实行的是补偿和扶持政策。随着我国经济的发展，水库移民的安置、补偿政策也在不断调整。移民投资占工程投资的比例由20世纪50年代的不足5%，提高到20世纪80年代的10%～15%，目前已达到30%～50%左右。移民安置由过去单纯考虑搬迁，不考虑移民安置后生活水平的恢复，逐步发展为适应社会主义市场经济的要求，强调按国家的法律法规办事，注重移民自身的利益和意愿，采取开发性移民的方针，更多考虑移民安置后的生产条件和生活水平的恢复，以及移民安置区基础设施的恢复重建。同时加强了移民资金的监督管理，资金使用透明度也有很大提高。

2．我国水库移民的主要特点

（1）淹没量大而集中

一座大中型水库的移民少则几千人，多则几万几十万人，淹没涉及的范围往往是若干个乡、镇、县，甚至整个县城被淹，如三门峡、丹江口、新安江等水利的移民都搬迁了好几个县城。在建的三峡水利枢纽淹没涉及19个县，移民达100余万人，搬迁任务异常艰巨。

（2）移民传统意识重

土地被淹没给移民带来重要经济损失，涉及移民的社会、文化、人际关系等方面的破坏、解体，同时，增加了移民的心理矛盾和社会压力。因此，世界各国将水库移民称之为非自愿移民。非自愿移民的属性，一是普遍留恋故土，不愿远走他乡；二是面临生产生活环境的改变；三是对未来生存条件怀有疑虑心理。这就从根本上决定了水库移民是一件复杂、繁重而又特殊的工作，既要使他们具备新的能够适应的生产生活环境和条件，又要使他们克服心理矛盾。所以水库移民工作本身是一项复杂的社会—经济—环境的系统工程。

（3）生活水平恢复时间长

水库移民绝大部分为农民，他们祖祖辈辈务农为生，土地是他们的命根子。水库淹没了他们赖以生存的耕地、园地和房屋，使他们不得不到他乡重建家园。由于我国人多地少的矛盾极其尖锐，想使移民搬迁后得到和以前拥有的数量和质量相当的耕地是非常困难的。在搬迁的头几年，移民的生活水平多数会有所下降，要使移民生活达到或超过原有水平，必须有足够的资金和时间，必须作坚持不懈的努力。

（4）移民安置环境容量紧张

由于国情、国力的制约，移民安置在去向上没有多少选择余地，安置地的环境容量一般也没有多少活动余地，基于我国人多地少这一国情，多数水库所在地区耕地少、人口多的状况尤其突出，加上农村土地承包责任制的实行，包括山林在内，都由农民承包使用，调剂余地极为有限。开发荒山、荒地也受到各种自然条件等因素的限制。将移民由农转工，又受到移民普遍文化素质低以及当地自然资源及市场条件的限制。移民的就业门路常常受到各种因素的限制，影响了移民生产生活水平的尽快提高。

（5）生产安置产业结构调整不易

移民的文化、科技水平普遍较低，再创业任务十分艰巨。由于大多数水库修建在山区，普遍存在交通不便、信息不畅、文教基础差、商品经济不发达等情况。库区大多以种植业为主，长期处于封闭式的小农经济环境中，移民的生产技术较单一，开发当地优势产业、发展商品经济的观念淡薄，致富门路较少。

（6）安置工作周期长

由于移民人数多，环境容量偏紧，新安置地基础条件差，重建家园相当艰难，有的还由于前期工作不够，发生各种意外情况而不得不二次、三次搬迁。总之，要将移民安置好，达到搬得出、稳得住、逐步能致富目标，并具备长治久安的生产生活条件，往往需要10年甚至几十年的时间。

三、我国水库移民工作中存在的问题

1.补偿投资不高

我国对水库移民采取“前期补偿补助、后期扶持”的政策，而不是采取赔偿的方法。补偿投资尽管在近10年有所提高，但要建立长治久安的生产生活环境，国家和地方政府必须对他们实行“后期扶持”和优惠政策。

2.存在“重工程、轻移民”倾向

有的水利工程从设计方到业主，甚至到地方政府，没有把移民工作放在应有的位置上，不按科学规律办事，导致移民安置出现后遗症，影响社会的稳定和工程效益的发挥。

3.经济发展和政策变化产生的影响

经济的快速发展和政策的变化对移民安置带来了有利和不利的双方面影响。如土地政策、物价及安置方式等方面的变化，必然随时反映到库区移民安置上来，增加了移民工作的难度，增大了移民工作的压力。

4.管理体制尚未理顺

水库移民长期以来实行的是政府负责制和投资包干制，水库移民监督评估工作刚刚起步。作为工程建设主体的项目业主和负责移民安置的地方政府以及水库移民，在新的经济关系条件下，相互的职责、权力与利益不够明确，管理关系不顺，缺乏约束机制。不少人认为，强调政府负责就意味着政府包办。移民部门有时在一个项目中同时扮演着政府部门、建设管理单位、设计、实施、监理等多种角色，各种矛盾集于一身，移民管理约束机制不完善。

5.水库淹没处理和移民工作规章不够完善

虽然国家已陆续出台了一些关于土地征用和移民安置工作需遵循的方针政策，尤其是2006年颁布实施的《大中型水利水电工程征地补偿和移民安置条例》（国务院471号令）对保障移民权益和规范移民安置工作起到了很好的作用，但由于国家的条块管理体制因素，许多规定交叉，并且缺少工作细则，不能适应加强水库移民安置和土地管理新形势的需要，如工程征地移民所涉及的各种税费征收规定缺少权威性的解释，水库技术标准不健全等。

6.前期工作深度与精度不足

水库移民安置规划设计关系国家、地方和移民三者利益，涉及库区自然资源、经济发展和社会生活的各个方面，且具有数量指标、补偿投资双动态特性。一些地方政府和建设单位为了促使项目立项或尽快开工建设，有意淡化移民问题，人为压低水库移民补偿投资，加上水库工程设计周期和建设周期不衔接及前期设计经费不足等原因，造成水库淹没处理规划设计成果的时效性较差。一些水库的淹没影响实物指标调查成果的精度差，移民安置规划因深度不够难以操作及环境容量不足，一旦工程开工建设，移民安置实施时各种矛盾暴露，不得不进行较大更改。

四、做好水库移民安置工作的方法和措施

1.以人为本，把握好移民政策的指导原则

我国移民政策的最高目标是尽量减少占地和搬迁人口，一旦不可避免发生占地和搬迁人口，就必须集中力量，全力妥善地把移民安置好，并且负责到底，处理好国家、集体和个人三者关系，并尽量兼顾三者利益。制定水库移民政策的基本原则一般有社会动员、经济补偿、优惠政策、政府负责、开发资源、后期扶持等，目标是使移民达到或超过原有的生活水平。

2.做好移民安置规划设计是妥善安置移民的基础

对移民安置规划设计中的关键环节和重点问题，如水库淹没影响范围、实物指标调查和确认、安置区环境容量分析和移民安置方案制定、专业项目迁改设计和编制投资概算等设计内容应加深设计深度，更详尽地为移民安置提供设计依据。

3.进一步明确移民安置实施有关各方职责

根据移民条例的要求，移民安置规划的实施需要业主、设计单位和地方政府主动配合和合理分工，各负其责。业主应主动负责协调、筹措资金，设计单位切实负责做好淹没影响实物指标的调查、移民安置方案的论证，地方政府应在设计指导下组织移民安置方案的实施。

4.编制移民安置规划需把握的几个问题

①安置区环境容量问题。对于移民安置区，主要是指土地资源的容量。②安置方针问题。要强调开发性移民的方针，具体说就是要在土地上做文章，做到有土安置，使每个移民有基本口粮田。③新老居民关系问题。总结国内外的经验，最基本的一条是移民迁入安置区不应损害老居民的利益，并且应为他们创造共同发展的条件。结合的核心是经济利益，规划中应研究落实相关政策。④补偿与发展的关系问题。移民安置规划与当地经济社会发展规划既有联系又有区别，移民安置规划侧重点是移民，基本原则是“原规模、原标准、恢复原有功能”，适当考虑发展，当地政府或部门结合安置移民扩大规模或标准超出的部分，自行负担。

五、做好移民安置工作应注重解决的几个问题

①加强水库移民的政策法规建设，推进依法行政、依法移民进程。水库移民工作要适应计划经济向市场经济的转变，就必须从传统的行政计划管理转向依法管理。通过立法来确立水库移民工作的社会地位，提高全社会对其重要性的认识，切实把它作为水利水电工程的重要组成部分，摆上各级领导的议事日程。要积极开展移民政策法规研究，制定出台各项管理办法，建立完善的移民政策法规体系。

②各级领导要重视，狠抓政治思想工作，形成正确舆论，解决移民实际问题。要编制比较详细、切实可行的移民安置规划并组织实施。

③认真落实地方政府责任制。面对艰巨复杂的移民工程，只有通过各级政府的组织领导才能完成。因为移民工作不可能像主体工程那样通过招标来选择施工单位。实践证明，在各级政府层层负责的基础上实行投资包干的办法是行之有效的。

④加强移民资金管理，强化资金使用监督。加强移民资金使用管理始终是移民工作的重中之重，移民资金是特殊资金，必须管好用好。

⑤加大移民生产措施落实力度。进一步贯彻开发性移民的方针，在环境容量许可的情况下，要尽可能解决好移民生产资源的调配和开发，降低二、三产业生产安置的风险。

⑥重视后期政策的跟进。对水库移民应积极采取淹没补偿、优惠政策和后期扶持的综合措施，明确扶持项目和资金。