我国水土保持规划设计体系建设构想

王治国，朱党生，张 超

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

水土保持是合理利用和有效保护水土资源的基础性工作，在维护防洪安全、生态安全、饮水安全和山丘区粮食安全等方面具有重要作用。当前，我国经济社会平稳发展，正在推进生态文明和社会主义新农村建设，加快经济结构战略性调整，实施区域协调发展战略，加强政府的社会管理和公共服务能力。在新形势下，水土保持必须服务于国家经济社会发展大局，实现新跨越、新发展。

水土保持规划设计作为水土保持项目建设的前期工作具有十分重要的地位。近年,水利部相继完成了一批水土保持综合规划及专项规划，并分别按小流域综合治理进行设计与施工。同时在编制生产建设项目水土保持方案的基础上，开展了相应的后续设计。为此出台了一系列水土保持规划与设计的文件和技术标准，水土保持规划设计体系不断完善，取得了长足进步。为适应新时期水土保持工作需要，急需建立和发展现代水土保持规划设计体系。

一、水土保持规划设计体系建设发展历程

新中国成立以来，党中央、国务院高度重视水土保持工作，开展了大量的基础性工作。1955—1957年，中国科学院组织综合考察队赴黄土高原地区进行了水土保持调查，并编制完成了《黄河中游黄土高原水土保持土地合理利用区划》。1985—1990年，中国科学院再次组织黄土高原区综合科学考察，并进行了相关研究，明确了黄土高原地区土壤侵蚀区域特征及其治理途径。1990年，水利部组织进行了全国第一次土壤侵蚀遥感调查，查明了当时我国水土流失的状况。1990—2000年，又进行了全国第二次土壤侵蚀遥感调查，摸清了全国水土流失的现状和动态，为国家水土保持宏观决策提供了科学依据。2005年7月—2007年5月，水利部、中国科学院和中国工程院联合开展了中国水土流失与生态安全综合科学考察，在第二次全国水土流失遥感调查的基础上，有针对性地进行了重点实地考察和核对，进一步较为准确地摸清了全国水土流失的现状，为全国水土保持规划打下了坚实基础。1991年水土保持法颁布后，水利部编制了《全国水土保持规划纲要（1991—2000年）》，国务院于1993年予以批复,该纲要和规划成为以后各类规划的基础和依据。1998年，水利部为了配合全国生态环境建设规划组织编制了《全国水土保持生态环境建设规划》，同年国务院批复了《全国生态环境建设规划（1998—2050 年）》。 部分省（自治区）也编制了水土保持生态建设规划，黑龙江、云南、重庆、浙江等省（直辖市）水土保持生态建设规划经省级人民政府批准实施。另外，在七大流域综合规划中都包含有水土保持规划内容。

水土保持设计工作在很长一段时间内处于实践探索阶段，1984年是在总结20世纪70年代晋陕两省淤地坝修筑技术研究和推广成果的基础上编制的，颁布了《水坠坝设计及施工暂行规定》(SD 122—1984)；1986年，水利电力部在总结黄河中上游地区治沟骨干工程 （控制性缓洪淤地坝）设计施工技术的基础上，制定了《水土保持治沟骨干工程暂行技术规范》（SD 175—1986），之后，又颁布《水土保持技术规范》(SD 238—1987)和《水土保持试验技术规范》(SD 239—1987)。1995—1996年，在总结多年水土保持实践经验的基础上颁布了《水土保持综合治理规划通则》（GB／T 15772—1995）、《水土保持综合治理技术规范》（GB／T 16453.1～6—1996）等标准，水土保持规划设计工作有了技术依据。

2000年以前，水土保持以群众治理为主、国家补助为辅，水土保持并未纳入基本建设管理，水土保持规划与设计概念是模糊不清的。小流域水土保持初步设计在很长时间内成为小流域水土流失综合治理规划，因而对水土保持规划与设计的性质、作用与任务认识不清，水土保持规划很难在宏观方面起到应有的作用；而设计也因投资少、资金不落实等原因没有得到足够重视。

2000年，根据国家在水土保持工程实施基本建设项目的管理，水利部颁发了《水土保持规划编制暂行规定》（水利部〔2000〕第 187 号），规定了规划、项目建议书、可行性研究报告、初步设计4个阶段水土保持规划与设计的要求，为水土保持规划设计起到了重要的指导作用，水土保持规划设计进入新的阶段。为了适应新的形势，国家和行业标准主管部门、各级地方主管部门，在总结生产实践经验、吸收有关研究成果、借鉴相关技术标准的基础上，相继制定颁布了一部分行业规范和国家标准。自1997年开始实施生产建设项目水土保持方案编制资质管理起，水土保持工程设计资质到2007年才正式成为水利行业的一项专业设计资质，并作为全国注册土木工程师水利水电工程的5个专业之一，水土保持规划设计工作开始步入规范化建设阶段。

二、水土保持规划设计的现状与问题

1.规划设计现状

水土保持法第一章第七条规定：“国务院和县级以上地方人民政府的水行政主管部门，应当在调查评价水土资源的基础上会同有关部门编制水土保持规划，水土保持规划须经同级人民政府批准。”规划具有明确的法律定位。水土保持规划以全国、流域、区域三级，综合规划、专业规划为框架，全国规划主要包括水土保持战略规划（纲要）、水土保持规划（总体规划）和水土保持专项规划，流域规划主要是指七大流域水土保持规划，区域规划包括跨流域规划、省级规划以及市 （地）县级的水土保持规划。2000年以后，因《全国水土保持规划纲要》（国函〔1993〕167 号）已到期，目前尚无全国性水土保持规划。目前批复的国家层面的规划主要有《全国水土保持预防监督纲要（2004—2015）》（水利部水保〔2004〕332 号）、《全国水土保持监测纲要 （2006—2015年）》（水保〔2006〕186 号）、《全国水土保持科技发展纲要 （2008—2020年）》（水保 〔2008〕361 号）、《全国水土保持信息化发展纲要 （2008—2020年）》（水保 〔2008〕607 号）、《全国水土保持从业人员培训纲要 （2004—2008年）》（办水保〔2004〕110 号），流域或区域层面上的规划主要包括：《东北黑土区水土流失综合防治规划(2006—2020 年)》（水规计〔2006〕63 号）、《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划 （2004—2020 年）》（国函〔2006〕10 号）、《珠江上游南北盘江石灰岩地区水土保持工程建设规划(2006—2020 年 )》（水规计〔2006〕32号）、《南方崩岗防治规划（2008—2020年）》（水规计〔2009〕195 号）等。 这些规划对于近10年的水土保持工作起到重要的指导与控制作用。

我国地域广大，不同区域采取的水土流失防治措施和规划方向皆不相同，因水土保持功能不同而确定的防治要求和标准也相差很大。水土保持设计工作从2000年以后才得以快速发展，特别是在标准体系建设方面都有了长足的进步。近年，水利部发布了《水利技术标准体系表》，各种水土保持技术标准的制定有序进行，在水土保持技术标准建设方面迈出了很大的步伐。水土保持规划设计按相关的标准进行修订或重新制定，主要完成的规划设计相关标准有《水土保持规划编制规程》（SL 335—2006）、《水土保持工程项目建议书编制规程》（SL 447—2009）、《水土保持工程项目可行性研究报告编制规程》（SL 448—2009）、《水土保持工程初步设计报告编制规程》（SL 449—2009）、《水土保持综合治理规划通则》（GB／T15772—2008）、《水土保持综合治理技术规范》（GB／T 16453.1～6—2008）、《水土保持治沟骨干工程技术规范》（SL 289—2003）、《水坠坝设计规范》（SL 302—2004）、《开发建设项目水土保持技术规范》（GB 50433—2008）、《开发建设项目水土流失防治标准》（GB 50434—2008）等。这些标准为水土保持规划设计提供技术保证。同时，水土保持设计资质和注册工程师制度逐步实施，各级水行政主管部门加大了审查管理力度，极大地推动了水土保持规划设计的技术发展。

2.存在的问题

目前，水土保持规划的法律地位尚未完全确立，从宏观决策和项目管理方面规划发挥作用不够，特别是行业间的协调作用不足，而设计方面更需加大规范化建设力度。

（1）规划体系不健全，技术支撑体系不完善

新中国成立60多年来，没有开展过全国性的自上而下或自下而上的系统性、全局性和前瞻性的水土保持规划工作。随着国家经济社会发展，水土保持工作面临的形势己经发生了很大的变化。虽然编制完成了一批水土保持专项规划和重点工程规划，但在国家层面缺乏战略性的统揽全局的规划，没有形成国家、流域和区域完整的规划体系，也缺乏整体性和连续性，难以全面有效地发挥规划对水土保持行业发展的指导作用。特别是全国水土保持规划亟待制定，以便有效指导流域、省（自治区、直辖市）、地（市）县的水土保持规划。

水土保持规划是一项十分综合的工作，从基本数据资料收集、整编，分析确定目标、任务到规划，需要一系列的基础数据与标准。虽然进行了3次土壤侵蚀普查，但从水土保持规划角度看，全国水土保持区划工作至今尚未完成，存在分区不一、家底不清等问题，使区域分层次的水土保持规划数据收集十分困难，数据难以统一。2010年启动的全国水利普查工作一定程度上能够有效解决区域水土流失及其防治状况，但规划所需要的地理、区位、土壤、土地利用、社会经济等基础资料以及区域治理模式、小流域措施配置模式、工程建设管理等数据仍是普查难以解决的。同时，规划技术支撑体系尚不能适应不同尺度条件下的规划工作，特别水土保持区划、水土流失重点防治区划分以及重点预防保护区、重要水源地、重点监督区、城市等不同区域的不同功能定位等缺乏相应的标准与导则。

（2）水土保持设计的技术标准体系需进一步完善

我国地域广大，不同区域采取的水土流失防治措施和规划方向皆不相同，因水土保持功能的不同而确定的防治要求和标准也相差很大。现有水土保持技术标准体系的基础需要不断完善，特别是设计标准体系明显较少，难以指导初步设计，无法满足新时期的水土保持规划及其实施的需要。

（3）水土保持设计管理需要加强

由于长期没有被纳入基本建设项目的设计工作管理范畴，20世纪末以前对设计资质并未提出要求。1997年以后，因开发建设项目水土保持方案编制的需要，设置了相应的资质管理，但对水土保持设计资质并未提出相应要求，水土流失综合治理项目便一直没有实施严格的设计资质管理。2007年建设部正式将水土保持设计纳入资质管理，但由于种种原因，申报工作并未全面展开。水利行业资质很快就要实行注册工程师资质管理，水土保持设计资质管理将成为今后水土保持设计领域的重要工作，增强设计人员的责任意识和提高其设计水平是一项有待完成的重要任务。水土保持工程设计实施资质的时间相当短，水土保持设计需逐步走向正规。

（4）生产建设项目水土保持后续设计需推进

水土保持方案作为立项的必备技术文件，近年设计管理和标准体系建设不断完善，取得很好的效果，得到了各方面好评。但后续设计跟不上，将严重影响水土流失防治措施的实施，而且对设计优化的水土保持约束难以进一步落实。目前除水利、水电工程以外很多行业并未在设计阶段落实水土保持设计，而且水土保持后续设计与设计资质不挂钩，也影响水土保持设计资质的管理工作。

（5）小流域综合治理项目勘测设计费用低，严重影响规划设计质量

水土保持规划设计是一项面上工作，调查和测量工作量相当大，特别是在初步设计阶段需逐块进行设计，对坡面水系工程、沟道治理工程等进行系统设计。目前，水土保持勘测设计费用很低（为水利工程勘测设计费的40%～50%），加之水土保持工程本身投资不高，设计费用多由地方筹措，根本无法满足实际设计要求，从而严重影响设计质量。

三、水土保持规划设计体系建设构想

水土保持规划是实施水土流失综合防治和行业管理的重要依据，也是国家进行投资决策与宏观管理的重要依据；水土保持设计则是实施水土保持项目的技术依据，是水土保持规划得以科学实施的保证。水土保持规划设计体系建设是水土保持工程实施的基础与保障，需要加快建设一系列的水土保持规划设计技术标准支持体系，包括水土保持规划体系、生产建设项目水土保持监测评价与设计体系和小流域水土流失综合治理工程设计体系。

1.规划及其体系建设

水土保持规划作为水土保持工作的重要基础，应在分析全国水土流失及其防治现状、存在问题的基础上，紧密结合当前经济社会发展的新形势，以防治水土流失，合理利用、开发和保护水土资源为规划主线，根据自然环境、水土流失、区域经济社会等状况，制定全国水土保持区划方案；以区划为基础，明确分区水土保持功能界定，协调水土保持相关部门和行业，从战略、全局的高度制定水土保持分区防治方略与区域布局，提出全国水土保持总体及区域水土流失防治目标；研究水土流失重点防治区划分的控制指标并复核调整水土流失重点防治区，明确项目布局与规划，提出综合治理、预防保护和综合监管规划，并提出近期重点工程规划；通过区域水土资源配置和防治措施布局、生产建设项目水土保持准入控制以及监测、科技支撑等专项规划，完善水土流失综合防治体系。急需制定水土保持规划技术细则，指导各流域机构、各省、各市县同时开展不同层次的水土保持规划，以期最终形成分流域、分区域、分层次的统一协调的全国水土保持规划体系。这就要求首先要制定全国水土保持区划方案，建立全国水土保持规划基础数据库，开发水土保持规划协作平台，编制全国水土保持规划，在全国水土保持规划的指导下，完成流域与省级水土保持规划，在此基础上由各省实施开展市县级水土保持规划。

水土保持规划体系建设需要一系列技术标准的支持。首先，建立健全水土保持区划与规划标准体系，制定全国水土保持区划导则，国家层面可分三级区划，四、五级由各省划分作为省、地(市)县规划的基础，提出不同区域、不同功能的水土流失防治标准与建设项目准入的指标体系并制定必要的标准；以区划为基础，在对现有规划实施情况进行调查研究的基础上，提出不同区域、不同功能条件下水土流失综合防治标准，并根据水土保持事业的发展，补充完善预防监督、生态修复、监测、清洁小流域建设等相关标准，最终形成分类指导、分类管理的水土保持规划体系。急需制定的技术标准有：水土保持区划导则、水土保持功能分类分级导则、分区水土流失防治标准、水土保持规划分类与编制导则。

2.规划设计理念与方法体系建设

水土保持工程既是一项民生工程，又是一项生态环境建设工程。工程设计理念要不断创新，充分体现合理利用和保护水土资源、生态和植被优先、经济合理、保护环境的理念，小流域水土保持设计还要特别注重生态与经济相结合，着力农村产业结构调整和农村经济发展。

水土保持工程类型多，规模小，受地域影响大，设计方法应坚持单项设计与典型设计相结合，初步设计与施工图设计相结合，尽可能在满足施工要求的情况下简化设计。淤地坝、拦沙坝、塘坝、拦渣坝等相对较大的工程采用单项设计，林草措施和小型水土保持工程可以编制分区典型（或标准）设计，形成水土保持特色设计方法体系。

3.规划设计资质管理制度建设

水土保持设计资质已纳入住房城乡建设部设计资质管理，应加强宣传，大力推动申报工作，并与注册工程师考试、注册联动，形成单位资质与个人注册资质结合的管理制度，通过生产建设项目的水土保持设施验收管理，推动生产建设项目的水土保持设计资质管理，进而推动水土保持方案的后续设计。因此，制定设计资质和个人注册资质的管理办法，强化小流域水土保持设计资质的制度化建设，加强注册人员的培训，不断提高设计单位的人员素质，是保障设计产品质量的重要条件。

4.规划设计标准体系建设

对于小流域综合治理，调查与勘测工作量很大，应在区划方案制定的基础上，首先研究不同区域小流域治理技术措施及配置模式，按照小流域水土流失治理的目标，建立适应于我国各水土保持分区的小流域治理措施优化配置模式和技术标准，特别是不同水土保持分区的水土保持植被配置设计标准。对林草措施与小型工程措施，应在通用技术标准的指导下，制定各自的典型设计规范。对于生产建设项目水土保持设计标准，应在GB 50433—2008的指导下，首先完成各行业的水土保持技术规范，并对规模和影响较大、水利工程或其他行业规范中尚难涉及的工程措施编制相应的设计规范。应进一步研究制定适合于水土保持的单项工程设计的等级划分和设计标准。目前急需制定的主要标准包括水土保持调查与勘测规范、水土保持工程等级划分及设计标准、水土保持小型工程典型设计规范、水土保持植被建设工程典型设计规范、拦沙坝设计规范、拦渣工程设计规范、高陡边坡生态防护设计规范、土地与植被恢复设计规范等。

5.规划设计质量控制体系建设

水土保持工程与水利工程有很大的区别，其设计质量控制应根据设计质量认证的有关规定，结合水土保持的特点，制定水土保持设计质量控制体系并全面推行。

水土保持设计因点多面广，一般均注重规划、项目建议书、可行性研究报告的形式审查，应加强典型设计和单项工程设计的科学性和合理性审查，建立健全水土保持设计审查制度，细化审查技术要求，进一步提高设计质量。

四、结 语

近年，随着我国经济社会持续发展，水土保持投入将持续增加，客观上为水土保持规划设计体系建设创造了条件。各级政府根据地方财力也加大小流域水土保持的投入和对生产建设项目水土保持的监管力度，水土保持规划与设计工作也有了一定的基础，应进行系统的归纳、总结，逐步形成独具我国特色的水土保持规划设计体系，促进各类水土保持工程规范化设计，促进水土保持事业的发展壮大。

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