排污权交易法律机制构建与完善的思考

文/朱凤坡 王保民

排污权交易法律机制构建与完善的思考

文/朱凤坡 王保民

排污权交易，是指对二氧化硫（SO2）、化学需氧量（COD）等主要污染物和二氧化碳（CO2）等温室气体的排放量所进行的交易，即在一定范围内满足环境质量要求的条件下，授予排污单位以一定数量合法的污染物排污权，允许对排污权视同商品进行买卖，调剂余缺，实现污染物排放总量控制。

“排污权交易”概念最早由美国经济学家戴尔斯（Dales）于1968年提出，并首先被美国联邦环境保护局（EPA）用于大气污染及水污染治理，特别是自1990年被用于二氧化硫排放总量控制以来，获得了巨大的经济效益和社会效益。排污权交易是利用经济激励手段解决环境污染的制度，是当前受到各国关注的环境经济政策之一。

一、我国排污权交易现状分析

1.国家层面的立法问题

目前我国排污权交易尚处于试点阶段，关于排污权交易的现有依据仅仅是一些地方性法规和规定，而在国家层面上，从审批到交易尚没有全国性的关于排污权交易的专门性高位阶立法，缺乏统一的标准。另外，现行的排污收费、排污许可证、脱硫电价政策、排放总量控制等政策和措施与排污权交易制度之间必然存在一定的矛盾和冲突，亟须理顺这一环境经济政策与其他环境法律法规的关系。

2.排污总量的确定问题

构建排污权交易体系必须以实现污染总量控制为前提，如何科学、准确地测算出一个控制区域的最大污染物排放允许量，是进行整个排污权交易的首要问题，而这一问题的研究在我国尚处于初始阶段。

3.初始排污权的分配问题

排污总量确定后，如何公平公正地分配给企业？目前存在新建污染企业和已建污染企业之间在排污权初始分配方面的不公平问题。作为一种市场手段，如何合理地将初始排污权分配给数个污染源，无疑是建立排污权交易制度的关键。

4.排污权交易的运行问题

其一，交易的形成问题。环保部环境规划院副院长王金南教授指出，现有排放指标转让，多是政府部门“拉郎配”。这样，排污权交易所具有的经济杠杆作用便无法得到真正的体现，其二，交易的数量问题。排污权交易是一项基于市场手段的环境经济政策，排污权交易需要在成熟的市场经济机制下实施才能取得较好的效果。但是，由于监控体系的不完善、供求关系的非常态以及制度的不完善，在我国的排污权交易实践中，就曾经出现过“零”尴尬的局面。另外，由于普遍技术水平较低和缺乏环保资金，大部分企业排污实际上都处于超标运行状态，从而导致排污权的供应方严重不足。其三，交易的价格问题。现有的排污权交易中行政干预和政府指导价格色彩浓厚，排污权价格的市场形成机制尚未形成。另外，还存在严重的地方保护主义问题。在一些地方政府的眼中，限制排污就等于限制生产，出于对本地经济利益的考虑，往往默许企业偷偷增加排污量，使得排污权交易受到限制，排污权交易市场不能有效运作。

5.排污权交易平台问题

就目前的排污权交易平台而言，有环保部门授权成立的交易所（如2007年11月10日浙江省嘉兴市建立的国内首家排污权交易机构——排污指标储备交易中心），原有的产权交易所主导的交易所（如武汉光谷产权交易所和北京环境交易所），当地人民政府批准建立的交易所（如上海环境能源交易所），以及环保部门以外的其他机构成立的交易所（如中国石油集团资产管理有限公司、天津产权交易中心与芝加哥气候交易所共同设立的天津排污权交易所）等。交易的瓶颈和面临的困境，主要在于没有统一的交易平台，不能实现真正的市场化。

6.排污权交易配套机制问题

其一，环境监测监管能力不足。环境容量交易的前提是产权明晰，而环境容量的界定离不开环境监测。准确的排污监测是有效实行排污交易的关键。但是，中国现有的在线监控平台的建设远未能满足对重点污染源进行在线自动监控的要求。其二，缺乏排污权交易与排污总量控制的平衡机制，即在排污总量控制的前提下，如何建立平衡机制，使排污权交易不仅不会引起排污总量增加，相反还能使排污总量不断减少。其三，缺乏排污权交易与环保行政处罚的衔接机制，即对超标排放的企业进行行政处罚之后，如何与排污权交易相衔接的问题，否则环境污染未能得到真正解决。

二、排污权交易制度和机制的基本构建

1.完善排污权交易法律制度，引导交易规范化发展

其内容包括：排污权的确认；环境容量产权的取得和确定；环境容量产权交易主体及交易范围；当事人权利和义务；市场交易程序及操作手段；法律责任；政府的作用和职责等。

2.合理确定排放总量控制目标，合理分配初始排污权

排污权交易以总量控制为出发点和归宿，区域排污总量控制目标是制定企业排污权分配额度的基础。从环境理论上看，排污总量要依据区域环境容量、污染物排放现状和经济社会发展计划等因素综合考虑，环境容量的确定过程极其复杂而艰巨，政府相关环境行政部门和科研机构应做大量具体、细致的调研及准备工作。公正合理分配初始排污权，是完善排污权制度的一个关键要素。政府作为整个排污权交易制度的推进者，如果行使权力不当，就可能影响排污权初始分配的公平。

3.规范建立排污权交易所，出台排污权交易国家标准

据悉，环保部可能将在总结首批试点省市经验的基础上，两年内建立全国统一的大市场，形成国内公平的投资环境。为避免各自为政，人为分割市场，同时为了提高效率，节约交易费用，笔者建议采用“1+3”模式设立一个国家性的、三个区域性的交易平台，或者仅设立2～3个全国性的交易平台，交易双方通过简易核准程序，可以在交易平台挂牌或者竞拍交易。就交易标准而言，排污权交易既可采用国际上认可的减排标准，也可以制订符合中国国情的自主标准，国家监管部门可出台非强制性的国家标准指南，供企业和投资者参考。

4.建立和完善排污权交易的相关配套制度

其一，主体资格审查制度。排污者的最低限制是主体的治污技术和设备要求达到法定要求，对不能达到这一要求的新排放源，则没有购买资格，其排污权交易行为和结果则应确定为无效。环保部门要加强对出售指标者的环境监测和监督。其二，登记制度。建立登记机关的目的在于，为排污权交易参与者开设账户并且记录相关交易活动。登记制度可以使排污权的准入获得权利公示，使社会公众从登记资料中获得相关信息，另外还可以衍生出监督管理的功能以及权属变动和交割结算等功能。其三，报告制度。按照总量控制计划的设计，所有排污指标持有者都应提交一份年度报告，详细、准确地报告其排污指标的变化情况。其四，改善污染物排放监测系统，加强环境监测体系建设。环境监测要为产权交易提供公正、科学的数据。

（作者单位：皖北煤电集团有限公司）

（责任编辑：庞永厚）