动物防疫行政执法为何难以有效开展

顾 曦，骆志强，托建东，艾尼完，王 军

（农三师图木舒克市动物卫生监督所，新疆图木舒克 843901）

在深入学习实践科学发展观活动过程中，如何紧紧围绕动物防疫工作更好地服务于我师畜牧业科学发展这一主题，把解放思想、改革创新贯穿于活动的全过程，突出部门、行业特点和实践特色，进一步理清我师动物防疫工作的发展思路和措施，使我师的动物防疫工作在科学发展观的指导下，规范有序、充满活力的开展，并真正发挥出为畜牧业保驾护航的积极作用，这是我师近一个时期动物防疫工作必须认真思考的重大问题。为此，我站组织有关人员对我师基层团场动物防疫工作，尤其是动物防疫行政执法工作情况进行了深入细致的调查研究，通过对我师基层团场动物防疫行政执法工作的调研，深入分析查找动物防疫行政执法工作中不适应不符合科学发展观的突出问题，认真总结动物防疫行政执法工作中好的经验与产生问题的原因，提出了进一步贯彻落实科学发展观的思路和措施。对今后一个时期我师动物防疫行政执法工作贯彻落实科学发展观具有一定的启示作用。

1 基本情况

1.1 我师现有十五个农牧团场，2008年末，各类牲畜存栏45.83万头、只，家禽200余万羽。

1.2 全师现有一个师级动物防疫机构（含师动物卫生监督所），十五个团（营）级动物防疫机构（含团动物卫生监督所）。师、团两级动物防疫机构共有动物防疫专业技术人员124名。其中：动物卫生监督执法人员70人，另有160余人的连级动物防疫员队伍。师、团、连三级动物防疫机构健全，完善的动物防疫网络已经形成。

1.3 动物防疫机构（师、团两级畜牧兽医工作站）的主要工作职能包括以下几方面。

一是师市辖区内的动物疫病防治工作。重点是重大动物疫病的预防、控制与扑灭，包括强制免疫、畜禽标志加挂、免疫档案建立、动物疫情报告等。

二是师市辖区内的动物疫情监测与预警预报。包括疫病监测、检测、诊断、流行病学调查及其它预防、控制等技术工作。

三是师市辖区内畜牧兽医技术推广与技术服务工作。重点是畜牧业“十大主体技术”的推广应用。

四是依照《中华人民共和国动物防疫法》开展师市辖区内的动物防疫行政执法工作。重点是动物防疫监督管理、屠宰检疫、产地检疫、违法案件的查处等。

五是依照《中华人民共和国兽药管理条例》和国务院《饲料与饲料添加剂管理条例》开展师市辖区内的兽药、饲料质量安全与兽药残留的监督管理和行政执法工作。

六是依照《中华人民共和国种畜禽管理条例》开展师市辖区内的种畜禽监督管理工作和行政执法工作。

2 动物防疫行政执法开展情况

2.1 组织机构

我师动物卫生监督管理机构成立于1994年，单位全称：“农三师兽医卫生监督管理所”。该机构与师动物防疫机构（师畜牧兽医工作站）合署办公，“一个机构，两个牌子”。在工作关系上，对上受师畜牧兽医行政主管部门（师农业局）领导；对下派驻各团动物防疫行政执法人员，即“动物卫生监督员”、“动物卫生检验员”，派驻的执法人员仅在动物防疫行政执法业务技术上受师动物防疫卫生监督所的指导，其编制、工资仍属团动物防疫机构管理。自2009年起，在兽医管理体制改革中，师团两级均成立了动物防疫卫生监督管理所，并按规定核定了编制人数，但依然采用“一个机构，两个牌子”的运行模式，两个机构未分设运行。

2.2 开展的主要工作

我师动物防疫行政执法工作，主要依据《动物防疫法》、《畜牧法》、《草原法》、《兽药管理条例》等相关法律法规，在本师、团辖区内开展动物产地检疫、畜禽屠宰检疫和动物防疫监督管理工作。

一是对全师一线动物防疫行政执法人员进行全员培训，以增设执法人员的行政执法素质和行政执法水平。所有行政执法人员必须取得行政执法资格证（行政执法证），并持证上岗。

二是十五个农牧团场依照《动物防疫法》的有关规定，全面开展畜禽定点屠宰检疫。

三是部分团场开展动物产地检疫工作。

四是动物防疫行政执法机构对各自辖区内的动物防疫工作加强防疫监管。对违反《动物防疫法》的经营行为进行行政处罚，逐步规范动物流通领域内的防疫秩序和经营秩序，确保动物和动物产品安全。

五是广泛深入地宣传《动物防疫法》，提高农牧职工的法律意识，自觉遵守动物防疫工作秩序，积极配合动物防疫机构的防疫工作。

六是主动为辖区养殖企业和广大养殖户提供相关法律和防疫、养殖等技术服务。

3 动物防疫行政执法工作中存在的主要问题

我师动物卫生监督管理机构自成立以来，虽然我们能够依照相关法律法规认真履行职责，逐步规范了我师动物防疫工作秩序和动物流通领域内的经营秩序，动物防疫行政执法素质和执法水平有了一定的提高，并取得了一定的成绩和经验，对促进我师畜牧业发展起到了一定的积极作用。但也不可否认，我们的动物防疫行政执法工作还存在着不符合、不适应科学发展观的突出问题。或者说，我师动物防疫行政执法工作还存在着难以有效开展的突出问题，这些问题主要表现在以下几个方面。

3.1 管理相对人存在的问题

3.1.1 管理相对人的法律意识不强，对动物防疫监管存有抵触情绪。

3.1.2 在养殖生产过程中

少数养殖场（户）对重大动物疫病防疫工作不配合，拒绝免疫，拒绝监测抽样。

不按无害化处理规程要求，随意处置病死畜禽尸体。

不按规定主动申请办理《动物防疫条件审核合格证》。

部分规模养殖场（包括一些养殖大户）不按要求建立免疫档案。

少数养殖户随意将动物防疫机构加挂于免疫畜的免疫耳标摘除。

3.1.3 在畜禽流通领域过程中

不履行产地检疫义务，活畜禽离开产地进入流通领域前不主动报检。购买畜禽不查验检疫证明，不按要求对购入畜禽实行隔离措施。

运输畜禽不凭检疫证明承运。

3.1.4 在屠宰销售过程中

个别屠宰经营户有经营病死畜禽的违法行为。

逃避检疫，拒绝检疫，私屠乱宰的违法行为时有发生。

伪造变造检疫证明。

不按规定交纳检疫费。

3.2 管理者存在的问题

3.2.1 屠宰检疫流于形式。只盖章、填单、收费，不施检。

3.2.2 在定点屠宰场（点）实施屠宰检疫时，部分检疫员不按规定的检疫程序、检疫步骤、检验部位施检，无害化防疫措施不到位。

3.2.3 屠宰畜禽不查验畜禽产地检疫证明，畜禽来源。

3.2.4 检疫后出证不规范。

3.2.5 产地检疫开展面狭窄，不能到场到点检疫，产地检疫工作不到位。

3.2.6 个别团场在行政执法人员的管理上存在严重问题。使用不具有行政执法资格的兽医技术人员从事动物检疫工作。

3.2.7 执法不严，违法不究。防疫监管相对滞后。

4 产生问题的原因

我师动物防疫行政执法过程中存在的问题由来已久，分析其原因主要有以下几个方面。

4.1 体制性因素

长期以来，我师的动物防疫机构与动物卫生监督机构合二为一，职能交叉。一方面，两个机构的工作人员同时肩负两种性质不同的工作职责。既是动物防疫工作人员又是动物检疫监督工作人员，很难做到公正执法。另一方面，由于两个机构合二为一，受编制数量的限制和约束，两个机构所承担的职能由一套人马完成，就显得力不从心。既是动物防疫工作人员又是动物检疫监督工作人员，那是不得已而为之。同时，两个机构所承担的职能所需经费只有一笔，短缺的经费，同样是制约动物防疫机构与动物卫生监督机构正常开展工作的重要因素。

4.2 执法人员自身素质因素

受执法人员自身知识水平和执法实践活动能力不同的制约。在日常的动物防疫行政执法过程中，限制了行政执法人员具体的行政执法行为。如在处理违法案件时，执法不严，违法不究，不敢执法或执法软弱无力等，起不到震慑违法行为的作用，体现不了法律的权威性和公正性。

4.3 基础设施因素

我师多数团师因受经济条件的限制，没有建设规范的畜禽定点屠宰场（点）和活畜禽交易市场。有些团场既没有畜禽定点屠宰场（点），也没有活畜禽交易市场。导致私屠乱宰、马路交易的违法经营行为时有发生，并且难以监管。

4.4 防疫监管方面的因素

防疫监管不到位或监管不力，是动物防疫行政执法难以有效开展的主要原因之一。从我师不同团场多年的行政执法实践经验来看，监管力度大，监管范围广，监管规范，敢于执法，善于执法的团场，其动物防疫工作秩序和动物及动物产品经营秩序以及畜产品安全状况就好，反之则差。这是管理者方面的因素。

4.5 救助机制方面的因素

在动物防疫工作与动物防疫行政执法工作中，一个不可回避的问题是：救助补偿机制的不健全、不完善或缺失。往往导致养殖户、动物及动物产品经营者对动物防疫机构依法防疫和动物卫生监督机构正常的行政执法行为产生强烈的抵触情绪。这主要表现在管理相对人在对其所饲养的畜禽执法强制免疫、检疫监测等义务过程中，畜禽出现的应激死亡以及对畜禽生产性能所造成的负面影响而得不到合理的补偿，致使其对依法防疫不热心、不积极、不主动、甚至强烈抵触。这是管理相对人方面的因素。

4.6 宣传教育与激励机制方面因素

一是对《动物防疫法》、《畜牧法》、《草原法》、《兽药管理条例》等相关法律法规宣传教育的不到位、不深入（包括管理者与管理相对人），极易导致两者依法防疫意识的淡漠。二是对动物防疫关系主体（管理者与管理相对人）缺乏一整套有效的评价、考核、激励、约束机制，这对充分调动动物防疫关系主体依法防疫的积极性、主动性、责任性会产生一定的负面影响。

5 对策

我师动物防疫和动物防疫行政执法工作中存在的问题，必须以科学发展观的态度，以创新的理念、创新的工作思路和创新的工作方法加以解决，坚持以人为本，努力构建和谐健康的动物防疫关系，积极维护良好的动物防疫工作秩序，从根本上扭转我师动物防疫行政执法难以有效开展的被动局面，促进我师动物防疫工作有一个质的飞跃。为此，提出以下建议和对策。

5.1 以兽医管理体制改革为契机，健全机构、明确职能、理顺关系、稳定和强化基层动物防疫体系，提高兽医管理机构依法行政的能力和水平。在此，着重强调的是：要建立完整独立的动物防疫机构、动物卫生监督机构和动物技术服务机构，各司其职，推动我师畜牧业健康发展。

5.2 强化监督管理，规范动物防疫工作秩序和动物及动物产品流通领域内的经营秩序。

5.3 加大动物防疫行政执法工作力度，重拳出击，严厉打击违法行为和违法经营者的嚣张气焰。必要时，可由师市办协调畜牧兽医、卫生、商务、工商、税务、公安、司法等相关职能部门联合执法，净化我师畜牧业生产、经营环境。

5.4 加强宣传教育和培训，提高全民素质。一是提高全民的法律意识，做到学法、懂法、用法，自觉遵守相关的法律法规，以法律法规规范自己的社会行为。二是提高动物防疫行政执法人员的整体素质，确保严格执法、规范执法、文明执法，提高办案水平和办案质量。三是提高从业人员的科技素质。四是提高服务指导水平。

5.5 建立健全对动物卫生监督机构及其工作人员的考核评价体系和激励约束机制，以及淘汰制度。调动动物防疫行政执法人员的工作积极性、主动性、责任性。