德国社会保障制度的文化背景——价值理念与法律在社会保障中的影响＊

[德]乌尔里希·贝克尔

社会保障制度是从传统社会走向现代化国家的一种产物。不管其发源地在何处,社会保障制度被许多国家或政府引进和采用,并且政府至今仍然对社会保障制度运行的结果负责。然而,全球化的进程对政府的社会保障责任产生了影响,尽管它并没有从整体上破坏社会保障制度中的国家责任,却导致了社会保障国家责任的改变。有两方面的因素至关重要:

第一,我们所面临的新的共同任务是思考一种新的社会秩序,我们如何加强现有的国际合作模式,以使其更有效?我们是否需要引进新的制度以补偿由于为公民提供社会保障而失去的其他效用?应该有怎样的制度框架?同时,我们必须思考这个新的社会秩序的共同基础。假如我们可以依赖一个特定的普遍价值,并且这个普遍价值可以充当稳定的社会基础,那么我们就有了一次真正改变生活的机会。

第二,我们可以考察关于社会保障制度与实践的引进、改革以及重建等问题。这种方式既适用于西方发达国家,也适用于大多数发展中国家,特别是经济快速增长的国家。尽管引进社会保障制度的背景不同,但问题在于我们是否需要学习以及如何相互学习。当我们比较各国政策的不同进程时,必须明确的是,促使这些国家政策发生变化的原因是什么?当然,经济方面的压力影响了一国政府的行为,然而,这并不是唯一的因素,甚至不是最重要的因素。换言之,我们真的期望社会保障制度的发展遵循一种稳定的或直线式的发展道路吗?这种发展道路与经济发展指数密切相关,因此,社会保障制度的发展道路必须被视为与全球化过程相类似吗?或者,不同的国家特质会导致不同国家的社会保障模式吗?至少在世界不同的地区有不同的社会保障模式吗?

一、理论背景:文化的价值理念与社会保障

法学家必须处理规范的问题,他们必须把错综复杂的现实放在一边,充分肯定规范的重要意义。准则和文化有某些共同之处,它们都是论述人们的行为。但社会规则和法律规范趋向于指导人们如何遵守规范,而文化则给出了一种解释:人们为什么在现实中会有这样或那样的行为。在某种程度上,文化是某类特定人群的共同遗产,这不仅包括该群体特有的行为,也包括其社会学习方式。引用联合国教科文组织世界宣言中对文化多样性的界定:“文化应被视为一系列社会或社会群体所特有的精神、物质、智力等的特征集,除了文学和艺术,还包括生活风格、共同生活方式、价值观体系、惯例和信仰。”[1]我们认为,从更广泛的意义上说,文化还应包括习俗。从心理学的观点来看,“创造并参与复杂的社会制度和社会组织是人类进化的主要特征”。[2]

我们应该区分不同的文化形式。首先是关于沟通交流和互动的基本要素或传统符号的运用;其次是关于社会习俗,如宗教团体和家庭,它们是更为复杂的社会组织,并且形成特殊的利益群体;第三,关于政治机构,其服务于特定的共同利益,意味着政府权力以及政府权力的合法性,法律准则或者法规本身是权力合法性的一部分。正如每个习俗或惯例所给定的交流信息系统一样,它们都有一个稳固的文化方面的结合。此外,我们还可以说,存在一种特定的法律或法规意义上的法律文化,它以一种特有的方式,继承了文化背景,并形成一种新的交流方式,这种方式具有其自身特殊的符号、价值观和制度基础。

很明显,社会保障并不直接与文化的基本要素相联系,它是一种符号的使用方式,或者是一种特定群体社会成员相互联系的方式。按照马克斯·韦伯的解释,社会保障必须处理个人、社会团体及政治团体的关系,这是一种相互支持的关系,换句话说,是指任何一个个体在特定的情况下可以从社会中得到的社会保障的数量与质量。因此,当我们界定国家或政治团体的职能时,社会保障是核心要素之一。

这导致了有关国家伦理的一个基本而又难以回答的问题。随着罗尔斯正义观在最新版本中的提出,以及诺齐克关于追求最小政府的理念,加上哈耶克关于个人主义的方法论,这些难题可能得到解决。在实践中,需要由政治来决定下一个具体的国家秩序是什么,这必须从现存的制度、习俗及法律秩序中去总结。这促使我们重新回到文化的重要性上:新秩序隐含的基础不仅包括政府行为合法性的理论,而且还包括一系列特定的价值观,其中最重要的是平等和个人自由的观念。

二、社会保障制度在德国的产生与基本原理

(一)国家伦理与俾斯麦政府的社会保险制度

关于潜在的价值以及国家伦理的理论基础,可以从德国社会保险短暂的历史中归纳得出。为什么俾斯麦政府创建了社会保险制度,并且很快成为社会保障制度中最具有全球影响力的、非常成功的一种模式?不可否认的是,在19世纪工业化的浪潮中,有社会因素带来的巨大变化,但这并不能完整解释德国国家干预的现实,随着工业化进程的推进,那个时期的国家干预在其他国家显得更为强烈,例如英国。

俾斯麦社会政策思想来源于两个方面[3]:第一,政治因素。德意志帝国建立于1871年,俾斯麦建立社会保险制度的目的是打败国内的竞争对手(社会民主党)以及加强新联邦政府一体化的权力。第二,利益因素,在引进社会保险制度时,德国很明显是在尝试建立一个确保公民社会良性运行的现代国家。这一概念曾被黑格尔提出,并且被洛伦茨·冯·施泰因引用到法律和行政管理科学中。他用比较分析的方法集中研究了19世纪下半期政府和行政的职责。依照他的价值理念,一个国家的职责不仅是保证对外的安全,还要确保国家内部的社会治安,以及支持所有国民在经济和社会方面取得进步。[4](P215)

(二)普遍的社会保障规则、个人自由与平等

以上分析并不意味着国家要对国民财富承担唯一的责任。国家承担社会保障的责任开始于个人的自由,伴随着所谓启蒙思想的兴起,所有社会成员都应享受平等的权利。但是,个人必须对自己负责,必须为自己的生存提供所需的物质资料,在公民社会,个人也需要为自己的家庭提供物质基础。从某种意义上说,在西方社会,个人责任是社会保障最基本的原则之一。

个人责任被认为是普遍的原则。现代西方福利国家的实践促进了康德的国家伦理与黑格尔哲学相融合,个人责任和个人自由是一方面,社会保障作为国家责任确保国民福利是另一方面。一个简单的结论说明了这种融合的背景:现实中并不存在绝对的个人自由,如果个人自由在物质或精神上的先决条件没有得到满足,那么,个人责任就缺乏基础。[5](P104)

当解释个人责任与国家责任如何更好地相互融合时,会有明显的区别。在美国,人们广泛地对国家干预持怀疑态度,目前关于由政府主导公共卫生服务的大讨论就是一个很好的例子,而美国著名的社会保险法案是在当时特殊的环境下通过的。在欧洲,国家更多的趋向于强调政府对个人的责任,尽管如此,在欧洲国家内部也是有很大的不同,从斯堪的纳维亚国家到法国、德国及英国都是大致相同的,但南欧一些国家有着明显区别,而东欧国家仍然在试图寻找它们所在的位置。

对福利国家理论基础的这些评论看起来似乎很正常,但距恰当的评论还有一段距离,目前的这些评论对现有的社会政策仍然具有影响力。一个很好的例子就是现在正在实施的对劳动力市场的激活政策,继美国和澳大利亚之后,在20世纪80年代后期被英国采用,并推广到整个欧洲地区。在此过程中,德国的失业保障制度发生了巨大的变化,失业津贴被废除。作为社会保险的一个项目,失业保险制度提供的失业保险金可以持续12个月时间,对于年长的工人来说,可以持续18个月的时间。所有有工作能力的求职者在一定期限之后,必须接受一定的工作,失业者必须主动地寻找工作,所有对个人义务的逃避与违反都必须得到处罚,减少救济金。新的制度体系遵循新自由主义的模式,但并不符合人权的思想。然而,共同责任思想的基础是国家责任的支持和个人必须为自己提供保障。正如黑格尔指出的,社会有责任为个人提供保障,同样,社会也有权利促使个人为自己提供生存保障。[6]

(三)相关价值的基础:宗教信仰还是法律?

以上对德国主要社会保障制度的简要回顾已经揭示出德国福利国家(或称其为社会国家)的核心价值理念。而进一步的问题是,支撑这个核心价值理念的因素是什么?现代西方民族国家的基础是宪法以及法律文件,其不仅确立了不同的政治机关及其相互关系,而且还为政治权力制衡(即分权)以及个人权利服务,这是宪法保障的法律秩序和法律框架,并服务于社会。各级政府的行为都必须以法律为基础,而这些法律又必须与宪法保持一致。法律是一方面,道德伦理是另一方面,彼此相互分开,在政府行为的合法性方面,具体的信念或道德观念并不发挥实际作用。

然而,宗教作为第二个或者是(与法律)同等重要的确保社会稳定的因素,一直在被讨论。因此,有人提出,应当在欧盟宪法草案的序言中增加关于基督教角色的界定。[7]然而,由于欧盟宪法整个计划的失败,这个想法没有得以实现。尽管如此,哈贝马斯在回应其商谈理论的基础时,对宗教维护社会稳定的功能进行了更为广泛的评价。[8]假如你认为宗教信仰是促使组织进行商谈和交流的唯一动力,那么你就错了。在现代宪法国家中,假如法律与伦理被分离,那么,宪法作为任何事务合法性来源的功能就决不能被忽视。

需要明确的一点是,这并不意味宗教信仰对于社会保障制度的建立与发展没有起到任何作用。宪法为政治决定留下了空间,同时,宪法也为宗教审判留下了空间。在这一点上,一些真理的产生源自于最近一些比较研究的假设,甚至在第二次世界大战后,社会政策的发展很明显地受到基督教派的影响。[9]在这种环境下,对于社会保险而言,小规模被保险人群体的确立,政府治理原则与社团主义方式被认为是基督教教义的产物,同时,个人的自我负责,支持弱者,以及辅助性原则,是所谓的基督教教义的基本支柱之一(无论是天主教或新教都强调这一点)。这些教条、教义与宪法秩序结合在一起。如果着眼于社会保障法的实质内容而不是执政党的统治行为,这种结合是否影响到现有的社会政策还是很有争议的。事实上,社团模式伴随着市场机制、竞争方式以及个人预算与个人选择机会的放大而产生。同时,小的被保险群体与大的被保险群体合并,自治模式被强大的政府管制活动所限制,传统的基督教价值标准似乎失去了影响力,尽管现存的社会政策仍然保留着原有的由宪法确立起来的政策框架。

三、相互的影响:社会保障对文化产生的影响

(一)社会养老金与家庭

社会保障制度是否会对文化产生影响,这是一个很难回答的问题,因为文化是一个非常宽广并且很模糊的概念。但我们可以明确的是,在一个既定的社会中,社会保障会对人们的社会角色产生影响,随着这种影响的发生,类似于平等、个人自治这样的根本价值观念也同时会随之改变。从这个意义上说,社会保障制度多少都会对特定的社会文化产生一些间接的影响。

一个广泛讨论的主题是养老金制度对出生率的影响。此问题的重要性日益凸显,但如果对整个欧洲和一些亚洲国家目前的人口发展做人口统计比较,可以得出这样的结论:“人口缩减与老龄化的社会”。经济学家认为养老金制度是出生率逐渐下降的诱因,提供养老金制度会危及自己国家的未来。但是这种观点——无论对于基金制的养老金制度而言,还是对于现收现付制的养老金制度而言——扭曲了事实。这是工业化带来的社会变迁,这些社会变化必须以新的社会保障政策来应对。当然,德国也需要克服由于抚养孩子而给经济造成的不利影响。

(二)儿童津贴与家庭内部的选择

还需要指出的一点是关于儿童津贴制度,这项最新的社会保障制度改革还没有引起足够的重视和展开广泛的讨论,原因可能是其不涉及现行的社会保险计划,但是它对德国的家庭模式具有重大意义。从2007年起,德国新儿童津贴的标准提高。[10]这样做的好处是,在给付期的12个月至14个月里,津贴标准是与收入挂钩的,它相当于最后申请人67%的净收入,其上限为1 800欧元。

儿童津贴有利于提高妇女的劳动参与率。它允许雇用中断,使人们在停职照顾自己孩子的一定阶段内得到收入保障。同时,儿童津贴计划试图鼓励孩子的父亲从就业职位中退出来照顾孩子。这是对传统的男性养家模式的扬弃,为妇女提供更多的选择机会和消除性别歧视,有助于家庭模式的变化,也有助于加强性别平等。这个政策并不是这些变化的始作俑者,它仅仅反映了正在进行中的社会发展变化,同时这种变化也深受老龄化社会中各种经济因素的影响。这种社会变化增加了妇女在劳动力市场中的参与程度,并从总体上提高了劳动生产率。

尽管儿童津贴只是一个例子,但它与社会的一般现象相一致,即社会保障的改革不会成为引发文化改变的因素,而是与文化自身的发展变化保持一致。

四、一个欧洲的述评:共同价值、共同市场与社会保障的多样化

虽然欧洲国家具有相同的价值理念,但是在欧洲一体化过程中,分析不同国家社会保障制度之间的协调方式仍然需要有跨国界的视角。随着时间的推移,欧洲联盟成员国不仅形成了共同的社会政策,而且还建立了关于欧洲社会保障的共同原则。欧盟通过扩大一些法律文件的影响范围来达到此目的,以避免扭曲竞争,如反歧视政策。它还建立了一个基本准则体系,如欧洲的权利宪章,尽管这些宪章还尚未生效。

在社会保障制度改革方面,欧盟已经取得了成功,这些改革是依靠具有法律约束力的措施来实现的。这一点对政策的执行具有切实的作用,欧盟现在指导大多数成员国的劳工政策,在养老金制度改革以及公共人口统计等方面也呈现出这样的趋势。然而,这并没有导致整个欧盟的无差异化,在社会保障的组织管理和社会保障给付水平方面还有很多差别,如关于养老金给付水平和社会保障私有化的范围在欧盟成员国之间仍然有很大分歧。一些成员国有国家保健系统,覆盖所有社会成员,而其他成员国则依靠法定(或社会)的健康保险,其原则是建立在雇佣关系以及雇主缴费的基础上的,结果在一定程度上具有选择的性质,不是将所有社会成员都覆盖在制度之内。考虑到大量的行业性社会保障制度,现存社会保障制度的种类繁多,虽然有些国家将这些行业性的制度纳入普遍制度中,但一些欧盟国家仍然有大量的行业性制度。

从上述的分析可以得出这样的结论:虽然保护个人基本自由权利和满足个人基本物质需求已经在欧洲达成共识,但欧盟国家仍然存在着不同的平等理念,也存在着不同的国家责任。不同的平等理念与不同的国家责任仍然需要通过各种方式得到平衡,假如在欧洲我们可以把其称为文化的多样性,那么,这同样适合于社会保障制度。

[1]http://www.unesco.o rg/confgen/p ress-rel/021101-clt-diversity.shtm l.

[2]Tomasello.“The Human Adap tation for Culture”.Annual Review of A nthropology,1999,28:510.

[3]Ritter.Der Sozialstaat,Entstehung und Entw icklung im Internationalen Verg leich.2nded.,München,1991.

[4]Der Staatmuβ.“den w irtschaftlichen und gesellschaftlichen Fortschritt aller seiner Angehörigen fördern”.in:Gegenwart und Zukunft.der Rechts-und Staatsw issenschaften Deutschlands,1876.

[5]“Die Freiheit ist eine wirkliche erst in dem,der die Bedingungen derselben,den Besitz dermateriellen und geistigen Güter,als die Voraussetzungen der Selbstbestimmung,besitzt”.in:Geschichte der sozialen Bewegung in Frankreich von 1789 bis auf unsere Tage,Bd.3,Das Königtum,die Republik und die Souveränität der französischen Gesellschaft seit der Februarrevolution 1848,3rd ed.,1921.

[6]“Weil die bürgerliche Gesellschaft schuldig ist,die Individuen zu ernähren,hat sie auch das Recht,dieselben anzuhalten,für ihre Subsistenz zu so rgen”.in Grundlinien der Philosophie des Rechts,1821,§240(quoted as by stw 1976,p.387).

[7]Weiler.Un'Europa christiana,un saggio esp lorativo.M ilano,2003.

[8]Barbato/Kratochw il.“Habermas's Notion of a Post-Secular Society,A Perspective from International Relations”.EU IWo rking Papers,MW P 2008/25,http://cadm us.iue.it/dspace/bitstream/1814/9011/1/MWP-2008-25.pdf.

[9]Manow.Religion und Sozialstaat-die konfessionellen Grund lagen europäischer Wohlfahrtsstaatsregime.Frankfurt a.M.,2008.

[10]Bundeselterngeld-und-erziehungsgeldgesetz(BEEG)of 5 December 2006(BGBl.Ip.2748).