浅谈动物产品安全监管与动物卫生监督的执法主体

陈云岗，林世武

（山西省太原市动物卫生监督所，山西太原 030027）

随着人民生活水平的不断提高，对动物产品安全的要求也越来越高，特别是一些动物产品安全事件的发生，已引起党和国家的高度重视，为此，国家出台了《农产品质量安全法》、《动物防疫法》、《兽药管理条例》以及《饲料和饲料添加剂管理条例》等法律、法规，对动物产品的生产、经营行为加以规范，但每一部法律、法规授权的执法主体都不同，不能混

1 动物产品安全监管的执法主体

淆，有些部门不分青红皂白，只要发生动物产品质量安全事件，就将责任归咎于动物卫生监督机构。为此，笔者就动物产品安全监管与动物卫生监督的执法主体作一简要阐述，以供广大读者与同行参考。

根据《中华人民共和国农产品质量安全法》第3条规定，县级以上人民政府农业主管部门负责农产品质量安全的监督管理工作。而第2条又规定，本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。因而，动物产品质量安全监管的法定执法主体是县级以上人民政府农业主管部门。

2003年以来，全国许多省、市根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）和《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发 [2002]56号）的要求，相继在省、市、县三级分别成立了农业综合执法总队、农业综合执法支队和农业综合执法大队，农业和畜牧分设的，同时在市、县级成立了畜牧综合执法支队和畜牧综合执法大队，这些新成立的综合执法队，多数是事业单位，是受农业局或畜牧局的委托，分别以农业局或畜牧局的名义从事行政综合执法工作。

2006年《中华人民共和国农产品质量安全法》颁布实施以后，各级农业综合执法机构受农业局的委托，就成为《中华人民共和国农产品质量安全法》的执法主体。《中华人民共和国农产品质量安全法》第33条规定，有下列情形之一的农产品，不得销售：（一）含有国家禁止使用的农药、兽药或者其他化学物质的；（二）农药、兽药等化学物质残留或者含有的重金属等有毒有害物质不符合农产品质量安全标准的；（三）含有的致病性寄生虫、微生物或者生物毒素不符合农产品质量安全标准的；（四）使用的保鲜剂、防腐剂、添加剂等材料不符合国家有关强制性的技术规范的；（五）其他不符合农产品质量安全标准的。其中，第（一）、（二）项与《兽药管理条例》、第（三）项与《动物防疫法》、第（四）项与《饲料和饲料添加剂管理条例》在职能上出现了交叉。

2 《兽药管理条例》的执法主体

根据《兽药管理条例》第3条第2款规定，县级以上人民政府兽医行政管理部门负责本行政区域内的兽药监督管理工作。而《兽药管理条例》颁布以后，许多农业局或畜牧局都相继成立了兽药监督所，受农业局或畜牧兽医局的委托，成为《兽药管理条例》的执法主体。但农业综合执法队或畜牧综合执法队成立以后，农业局或畜牧兽医既没有将兽药监督管理的执法工作委托给农业综合执法队或畜牧综合执法队，又没有撤销兽药监督所，就将兽药监督管理的执法工作划归于农业综合执法队或畜牧综合执法队，这显然执法主体不合法。农业综合执法队或畜牧综合执法队承担兽药监督管理执法工作，只有兽医行政管理部门的委托，才能成为合法的执法主体。

3 《饲料和饲料添加剂管理条例》的执法主体

根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第3条第2款规定，县级以上地方人民政府负责饲料、饲料添加剂管理的部门，负责本行政区域内的饲料、饲料添加剂的管理工作。而《饲料和饲料添加剂管理条例》颁布以后，许多农业局或畜牧局在原饲料工作站的基础上加挂了饲料工作办公室的牌子，具体负责饲料、饲料添加剂的监督管理工作。同样在农业综合执法队或畜牧综合执法队成立以后，既没有农业局或畜牧兽医局的委托，又没有撤销饲料工作办公室，农业综合执法队或畜牧综合执法队承担饲料和饲料添加剂的监督管理执法工作，其执法主体同样也是不合法的，必须有县级以上地方人民政府负责饲料、饲料添加剂管理的行政主管部门委托，但负责饲料、饲料添加剂管理的部门是事业单位的，则不能委托。

4 动物卫生监督的执法主体

根据《中华人民共和国动物防疫法》第8条规定，县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依照本法规定，负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作。

但随着兽医体制的改革，有的畜牧兽医行政管理部门将动物产品的安全监管、兽药的监督管理以及饲料和饲料添加剂的监督管理执法权，委托于动物卫生监督机构，代行畜牧兽医行政管理部门的执法权，这样动物卫生监督机构作为被委托的事业组织，在执法主体上是合法的，但必须以委托单位的名义行使执法权。而有的畜牧兽医行政管理部门是在成立畜牧综合执法队的同时，将动物卫生监督机构的职权消减，只保留动物和动物产品的检疫权，将动物卫生监督机构的处罚权划归于畜牧综合执法队，有的甚至将动物卫生监督机构撤销，将动物卫生监督机构的职能权划归于畜牧综合执法队，这样畜牧综合执法队作为《动物防疫法》的执法主体就不合法。因为《动物防疫法》授权的执法主体是动物卫生监督机构，而畜牧兽医行政管理部门不具有动物卫生监督的执法权，所以畜牧兽医行政管理部门将动物卫生监督的执法权划归于畜牧综合执法队，是不合法的，导致了执法主体的错位。加之，动物卫生监督机构是《动物防疫法》授权的事业组织，而事业组织又不能将行政执法权进行委托，只有行政执法机关才能将行政执法权委托于具有管理公共事务职能的事业组织。动物卫生监督执法工作只能由动物卫生监督机构来行使，如果畜牧综合执法队与动物卫生监督所合署办公或者加挂动物卫生监督所的牌子，以动物卫生监督所的名义从事动物卫生监督执法工作，其执法主体就合法了。

5 讨论和建议

动物卫生监督机构作为《动物防疫法》授权的执法主体，具体负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作，其检疫对象主要是动物传染病和寄生虫病。比如在动物饲养过程中添加瘦肉精或三聚氰胺等化学物质，在动物屠宰过程中注水或注入其他物质，在垃圾场饲养动物等行为，不属于动物卫生监督机构的执法范畴。许多部门认为只要是动物或动物产品的问题，就是动物卫生监督机构的问题，尤其是一些新闻媒体在不知情的情况下，将一些不属于动物卫生监督机构管辖的违法事件误认为是动物卫生监督机构，进行片面报道，严重损坏了动物卫生监督机构的执法形象。如：2001年中央焦点访谈栏目报道了河北省衡水市某屠宰厂生产加工注水猪肉事件，认为“检疫员对生产注水猪肉熟视无睹，不管猪肉是否注水都加盖检疫印章，出具检疫合格证明”；2009年12月3日中央焦点访谈栏目又报道了黑龙江省绥化市的兰西、肇东等地在肉牛饲养过程中添加瘦肉精事件，并对动物检疫人员进行了暗访，认为“动物检疫人员对喂药的肉牛出售不管不问，采取了漠视态度，这样又怎么能够履行职责，维护公众利益，让百姓放心呢？”；一些地方新闻媒体，更是经常将经营注水肉、私屠乱宰肉、假冒伪劣肉、腐败变质肉等不属于动物卫生监督机构执法范畴的违法行为，误认为动物卫生监督机构执法人员不履行职责或监管不到位而屡屡被暴光。

因而，动物卫生监督机构在履行好检疫、监督职责的同时，必须加强对执法人员的培训，认真学习有关法律、法规，熟练掌握动物卫生监督机构的职责，依法行政，严格把关，明确了解有关法律、法规的职责分工，做到不越权，不错位，各司其职，各负其责，以维护动物卫生监督机构的执法形象。