浅议县级种子行政执法的现状与取向

司青明，王国宇，张国斌

（1.营山县农业局，四川营山 637700；2.山东大学法学院，山东济南 250100）

农业是我国国民经济的基础，种子在农业生产中起着不可替代的作用。《中华人民共和国种子法》（以下简称《种子法》）实施后，县级统一供种的局面被打破，多元化的市场运行格局已形成，为规范种子市场秩序，各级各地全面启动了种子行政执法工作。县级种子执法作为国家种子行政管理的前哨，对维护种子法治秩序起着重要作用。对此，我们通过多方了解和实地调研，就县级种子行政执法现状与取向谈几点粗浅的看法。

1 县级种子行政执法工作运行状况

1.1 行政法律主体明确

《种子法》的颁布实施，对种子行政法律关系和监督行政法律关系作了重大调整，重新确立了种子行政法律关系主体和监督行政法律关系主体。各地依照《种子法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》等相关法律，审时度势，进一步完善了种子管理体制改革，明确了县级农业行政主管部门的行政主体地位和行政职能，部分县级农业行政主管部门已设立行政执法机构和法制监督机构，并加强了行政执法软、硬件建设，为种子行政管理正常运行奠定了基础。

1.2 行政行为逐步规范

《种子法》实施以来，各省、直辖市、自治区先后颁布了农作物种子管理地方法规，农业部发布了《农作物种子生产经营许可证管理办法》、《农作物种子标签管理办法》、《农作物商品种子加工包装规定》、《农业行政处罚程序规定》等规章，地方政府及行业主管部门也同时出台了与种子行政管理相关的规范性文件。这些抽象行政行为的实施，规范了县级种子行政执法工作，其行政许可、行政处罚、行政确认等具体行政行为的合法性进一步得到保证。

1.3 行政执法效能显现

近十年来，县级种子执法工作的全面展开，对于规范种子市场秩序，促进农民增收、农业增效和保证农业生产安全发挥了较大作用。就地处川东北的营山县而言，《种子法》实施初期，全县常年使用的主要农作物种子1 000多吨，其中未经审定通过或质量不合格的劣质种子达三成左右，给农业生产造成较严重的损失。自2002年起，该县规范种子行政执法行为，加大执法力度，近八年间依法查处无证经营、未经审定通过品种、劣种子、假种子案30余件，挽回直接经济损失1 500余万元，为该县粮食产量年均增幅达2.5%起到了积极作用。与此同时，无证经营、未审先推、假劣种子等违法行为得到遏制，市场环境得以净化，促进了农业健康发展。

2 当前县级种子执法中面临的问题

2.1 执法队伍所具法律知识与履职不相适应

据调查，目前绝大多数县级种子执法人员是从原国有种子企业和其他涉农专业机构分流整合而来。这些人员具有较好的种子或农学专业素质，但法律基础知识薄弱。所有从业人员尽管经过相关法律知识培训，取得执法资质，但仅限于了解和掌握一些涉种法律条文，对行政的合法性原则、合理性原则、行政效率原则、行政处罚原则、行政程序法的基本制度等方面的知识知之甚少，因而在具体执法实践中常出现运用法律不准、证据不关联、认定事实不清、裁量不当、畸轻畸重等现象，直接影响种子行政执法的效能。

2.2 行政机关内部机构设置有失公正

迄今，我国对县级种子行政执法承办机构的设置尚无统一方案，除个别地方农业行政主管部门设有农业执法大队承办种子执法工作外，多数地方是行政委托种子管理站（非行政机构）承担执法工作。由于体制原因，这些种子管理站都兼有种子检验、种子协会事务管理的职能，即种子管理站、种子质检站、种子协会“三块牌子一套人马”的运行方式，以至造就了“自家人执法、自家人提供证据、自家人处罚自家人”的局面，如此执法显失公正。

2.3 行政合法性与合理性未能充分体现

行政合法性原则要求行政职能必须基于法律授予才能存在。它相对于行政相对方而言是一种权利，相对国家而言是一种义务。行政主体行使职权既不能违背行政实体规范，也不能违反行政程序规范。行政合理性原则要求行政行为的内容要客观、适度、合乎理性，准确行使行政自由裁量权。由于种子行政执法起步较晚，部分履职人员对相关法律法规的立法宗旨及行政合法性原则与合理性原则理解不透，在具体行政行为中，重实体法轻程序法，忽视公正原则的保障制度和相对方参与原则保障制度的执行，存在超越职权和剥夺相对人权益的倾向，立案、调查、审查、审理等环节的合法性和行使自由裁量权的合理性未充分得以体现。

2.4 保障机制缺失，违规执法现象时有发生

从全国范围来看，农作物种子行政执法面宽量大的工作主要集中在粮油优势产区的农业县。这些产粮产油大县往往是国家级或省级贫困县，地方财政窘迫，种子行政执法除人员基本工资能保证外无其他经费投入。为维持工作运转，诸如“以收代罚”、“以罚养法”等巧立名目的创收方式应运而生。首先是个别地方违规敞开品种准入大门，明知“经营未经审定通过品种”属法律禁止行为，执法机构只要能收取几千元“示范费”便可放行。其次是执法机构不依法实施种子质量监督检查（不能收取检验费）计划，却处心积虑地劝导经销商送样进行不具有监管效力的委托检验，以图收取检验费。再次是种子执法与种子协会“合署办公”的机构每年定期向协会中的经销商会员收取会费，会员拿钱买平安，以期“有事”时获得关照。如此违规执法现象的滋生和蔓延，势必直接伤及法律的尊严和民众的权益。

3 县级种子行政执法的正确取向

国以农为本，农以种为先。种子行政执法是确保国家粮油安全的重要保障，尤其是在改造传统农业、发展现代农业的进程中，更应该有正确的取向。

3.1 以依法行政为切入点，建立与行政法相适应的种子行政管理体制

县级农业行政主管部门是《种子法》等行政法律关系中的行政主体，应当依照国家法律赋予的行政管理职能强力推进依法行政。

在内部机构设置上，应按照行政合法性原则，规范设置涵盖种子执法的农业行政执法承办机构（农业综合执法队伍），将种子质检、种子协会事务管理剥离出行政执法机构；同时，根据国家有关规范行政执法监督工作的法规和规章，设立法律法规监督机构（法规股），实行查、审分离，保证主体合法。

在制度建设上，应依照相关实体法和程序法的规定，建立行政执法立案审批、证据提（录）取、证据真实性关联性合法性审查、申诉受理、听证、案件审理、事后反馈信息收集与处理、错案追究、公正原则保障、相对方参与原则保障、效率原则保障等工作制度，全面形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的种子行政管理体制。

3.2 以强化监督保障为突破口，全力保证种子行政执法规范运作

有效的监督和保障机制是保证行政执法效能的前提。现行国家行政法律明确规定，各级权力机关、行政监察机关、司法机关、行政主体、公民、法人及其他组织均是监督行政法律关系的主体，要发挥各监督主体的作用，督促种子行政执法机构严格履行职能，认真纠正偏离法律规范的执法行为，彰显公正的执法形象。另一方面，政府财政应将中央每年划拨的产粮（油）大县奖励资金的一部分用作种子行政执法所需经费，建立投入保障机制，妥善解决执法人员办案费用、装备、工作福利等问题，从根本上杜绝变相处罚、违规执法现象的发生。

3.3 以素质提升为抓手，夯实种子行政执法基础

履职人员的综合素质是行政执法的基础。作为种子行政执法人员，不仅应具备涉农专业技能，而且更重要的还必须具备较娴熟的法学、法律知识。种子行政执法机关要着眼长远，转变观念，以人为本，建立长效的素质培养机制，在加强对现有人员进行法律基础理论定期培训、定期更新知识的同时，适时吸纳法学专业或行政执法相关专业的高校毕业生充实到执法队伍，全面提升种子行政执法的整体素质，营造文明行政、执法为民的良好氛围，开创种子执法工作的新局面。

[1]贾劲伟.行政法学[M].北京：学苑出版社，2004.

[2]王方明，卢宁，张继春.从几件案例谈种子执法主体与实体的合法性[J].种子科技，2005，23（1）：24 ～ 25.