城市建设与防震减灾协调发展的思考

孙保国 王志莲

1.引言

2008年5月12日，四川汶川发生了8.0级特大地震，强烈的地震波侵袭了中国大陆10多个省区,灾害严重程度震惊中外。宝鸡市地处陕甘川交界，遭受了汶川特大地震的严重破坏，全市地震影响烈度达Ⅵ度，12 个县区不同程度受灾，陈仓区为重灾区。汶川特大地震造成宝鸡全市97万人受灾，33人死亡，707人受伤；农村民房倒塌16426间，严重损坏58921间，一般破坏106621间，倒塌围墙24767米；城市居民住宅受损面积971075平方米；企事业单位办公用房受损552栋；975所学校设施受损，围墙倒塌，房屋受损面积56.61万平方米;282个医疗机构受损，倒塌房屋1571平方米，17.9万平方米房屋成为危房；全市101处路灯设施损坏，城市供电、燃气等公用设施多处漏损；343座水塔、320座蓄水池、434公里供水管道出现不同程度断裂破损；41座中小型水库坝体裂缝，9处堤防受损；21条道路、128座桥涵、5座隧道不同程度受损。诱发地质灾害险情103起，其中崩塌68处、滑坡21处、地面裂缝12处、地面塌陷2处，1.15万亩耕地、73处矿山受损。全市地震灾害直接经济损失超过46亿元。

亲身经历汶川特大地震，灾害的惨景让人触目惊心。灾害的阵痛警示人们在注重经济社会发展的同时，要更加关注自身的生存安全和生存环境；在加快城市建设的同时，要更加注重城市灾害风险管理。应该清醒地认识到：关注城市安全，构建和谐社会，促进城市建设与防震减灾协调发展，努力营造安全的人居环境，是历史赋予各级政府的重要职责和光荣使命。切实有效地做好防震减灾各项工作，提高城乡防震减灾综合能力，增强社会公众防御灾害风险的意识，构建和谐安全家园，已成为全社会的共同诉求和期盼。

2.防震减灾工作的重要性及紧迫性

随着经济全球化进程的加快，经济快速发展，社会不断进步，城市在现代社会中的作用愈来愈重要。然而，由于城市人口与财富高度集中，建筑物密集且以高层建筑居多，城市基础设施依存度高，生命线工程防灾功能脆弱。如果遭遇强烈地震，就会造成建筑物损毁，人员伤亡，交通、通讯中断，城市功能瘫痪，经济运行秩序延滞，以及社会恐慌等诸多灾害，次生灾害的严重程度往往会超过地震直接灾害。可见，城市地震灾害损失并不是随城市文明和科技进步同步减轻，相反，城市地震灾害损失严重程度却呈递增趋势。

在人类社会的近百年历史发展进程中，地震灾害已使美国旧金山、日本东京、中国唐山、海地太子港等数十座城市遭受毁灭性破坏，造成了巨大的人员伤亡和经济损失。近年来，汶川8级地震，智利8.8级地震对众多中小城市的波及影响和破坏，再次向人们敲响警钟：地震灾害距离我们并不遥远。

宝鸡市地处中国大陆南北衔接，东西过渡地带，又处在鄂尔多斯地块与青藏块体东北缘和华南块体的交接部位。海原-六盘山北西向断裂带、渭河东西向断裂带横穿全境，西部紧邻中国大陆强震频发的南北地震带，东部连接强震活跃的汾渭地震带，错综复杂地质构造环境，具备发生中强地震的背景。历史上宝鸡境内曾发生过24次4级以上地震，其中6级以上地震2次。除本市境内地震活动外，宝鸡市主要地震灾害来自邻区强震波及影响，1556年陕西华县8级地震、1654年甘肃天水8级地震、1879年甘肃武都8级地震、1920年宁夏海原8.5级地震、2008年四川汶川8级地震均对宝鸡造成严重破坏。1970年以来宝鸡境内地震活动水平以3--4级地震为主，曾发生过1980年陇县4.8、4.3级,2002年陈仓4.0级等强有感地震，成为陕西全省地震活动的主体地区。全市12个县区均处在地震烈度Ⅶ度以上高设防区，9个县区被确定为国家和省级地震重点监视防御区。

2010年，国务院批准实施的关中--天水经济区规划正式启动，宝鸡处在关中--天水经济区的中心区，在城市发展中提出“建成百万人口特大城市、经济区副中心、区域主要交通枢纽、国家新材料研发和生产基地以及生态园林城市”的目标，今后城市建设和经济社会又好又快发展将是政府的中心工作。然而，宝鸡市地处特殊的地理位置，自然灾害种类众多，地震灾害对城市发展潜在危胁不容忽视。一旦遭遇破坏性地震侵袭，就会将使改革开放和经济社会发展的成果毁于一旦。

地震灾害的突发性和破坏性，往往会使思想疏于松懈、行动毫无准备的人们措手不及。因此，防御地震灾害的重点在于震前的预防，建立起长效灾害预防机制，认真吸取汶川特大地震血的教训，高度重视严峻复杂的地震形势，深刻认识防震减灾工作的重要性和紧迫性，不断增强防震减灾的责任感和使命感，未雨绸缪、持之以恒、坚持不懈地防震减灾各项工作，为经济社会发展提供重要保障和安全环境。

3.正确处理经济发展中城市建设与防震减灾的关系

防震减灾是一项事关社会稳定，事关人民生命财产安全的社会公益性事业。坚持防震减灾与经济建设同步发展，与社会进步同步提高，是经济社会可持续发展战略的重要任务。促进城市建设与防震减灾事业协调发展，要正确处理好以下四个关系。

3.1 经济发展与防震减灾事业的关系

经济发展是促进防震减灾等社会公益性事业的基础和前提，是深化改革，提高综合国力，发展社会生产力，满足人民群众日益增长的物质文化生活需要的中心工作。防震减灾事业是社会文明程度的重要标志，又为经济建设和发展提供保障，从全局来看，防震减灾事业既服从服务于经济发展，同时又对经济发展产生一定影响。所以，经济发展与防震减灾事业既相互依存，又相互促进。只有牢固树立科学发展观，坚持经济建设与防震减灾工作一起抓，相互推动、共同促进、才能协调发展。

3.2 部门主管与公众参与的关系

地震工作机构是履行政府防震减灾社会管理的职能部门，负责地震监测预报、震灾防御、紧急救援三大工作体系建设，承担具体的防震减灾社会事务，其作用毕竟是有限的。而防震减灾大量的工作涉及社会各个方面、各个层次、各个行业及各个部门和单位，需要政府高度重视、全社会共同努力、公众广泛参与、多部门配合协作，才能把政府主导的防灾意识和民众安全需求有机结合起来,才能使防震减灾各项工作落到实处，全社会的综合防御灾害的能力才会得到加强和提高。

3.3 依法行政与主观决策的关系

新修订的《中华人民共和国防震减灾法》，对防震减灾灾工作中政府职能、部门协作、社会管理、公共服务、社会参与、科技支撑等做了进一步规范，推动了防震减灾工作法制化建设进程。防震减灾依法行政就是要在法律法规的框架下，正确行使防震减灾社会管理、公共服务的职责,努力克服主观决策中有悖科学的弊端,一切从人民群众的根本利益出发,扎扎实实地推进防震减灾各项工作，实现最大限度减轻地震灾害的根本目标。

3.4 城市发展环境与减灾基础设施的关系

城市减灾基础设施是城市发展环境的重要组成部分，科学合理的结合将会使城市环境和减灾基础设施功能相得益彰，共同发挥其应有的作用。因此，要求加快城市地震地质环境科学研究和城市地震危险性、危害性预测，为城市发展环境提供基础资料。在城市广场、绿地、公园建设中，增加应急避难设施，合理利用社会资源，充分发挥转化功能，拓展城市防震避险空间，满足社会公众在突发状态下应急疏散的需求。

正确认识城市建设与防震减灾的关系,是当前和今后一个时期做好防震减灾工作，全面提升防震减灾综合能力的重要课题。

4.促进经济建设与防震减灾工作协调发展

当前的科学技术水平还不能控制地震的发生，也不能准确地预测地震。但大量的实践经验表明，只要通过扎实细致防震减灾知识宣传教育，不断提高社会公众的防震减灾意识，加强建筑物抗震设防监管，有效提高建筑物的抗震性能，提升政府灾害风险管理和决策水平，以及公众应对地震灾害的综合减灾能力，就能够把地震灾害造成的人员伤亡、经济损失的社会影响减至最低程度，为经济发展、城市建设、构建和谐社会提供安全保障。所以说城市化飞速发展的今天，防震减灾工作是一个城市可持续发展的重要保证，我们只有在全面、正确认识城市地震灾害特点的基础上，常抓不懈、才能最大限度的降低城市地震灾害，保障城市的安全和可持续发展。

4.1 在社会和谐进步中融入积极防御、科学减灾的先进减灾文化

先进文化是一个城市文明进步、经济发展重要体现。以“积极防御、科学减灾”为主题的减灾文化是先进文化的组成部分。原联合国秘书长安南一针见血地指出“灾前预防比灾后救援更人道、更经济”。我国防震减灾工作方针是“以预防为主,预防与防御相结合”。可见，灾前的预防是最大限度减轻地震灾害的重要前提。只有通过经常性的防震减灾宣传教育，不断把地震科学知识渗透到社会各个层次，每个角落，千家万户，提高广大公众防震减灾意识，采取积极有效的防御，才能取得科学的减灾实效。①建立常态化的防震减灾知识宣传教育机制，各级政府和地震、宣传等部门应广开思路,开展多形式、持久广泛的公益科普教育活动,大力提高全体公民的防震意识;②建立城市防震减灾知识宣传教育基地，通过科学性、实用性、互动性、趣味性相结合的展示手段，向社会公众传授灾时应对、避险和自救互救技能，提高公众心理素质和承受能力;③强化领导干部地震形势教育，提高各级领导干部应对突发事件的能力，以及防御灾害风险管理水平;④强化在校学生的宣传教育，把科普教育的实用性与趣味性结合起来,使学生从小受到防灾减灾教育，通过教育一个学生，带动一个家庭，影响整个社会，起到事半功倍的减灾效果。

4.2 在建设生态园林化城市中确立全面防御、预防为主的核心理念

宝鸡市是地震灾害潜在因素具有代表性的城市,即是工业重镇，经济发展潜力巨大，又是欧亚大陆桥交通枢纽，地理位置十分重要。,从防灾减灾的角度出发,在经济建设快速发展和城市化进程日新月异的今天,如何预防并减轻地震灾害是政府各级领导必须应对的现实问题。因此，必须在宝鸡未来百万人口特大城市和生态园林化城市建设中,确立全面防御、预防为主的防震减灾核心理念，在城市建设做好如下4项工作至关重要。①加强建设工程抗震设防管理，所有新建、改建、扩建工程必须严格执行建设工程管理制度，确保建设工程抗震设防质量。②做好城市震害预测及地震重点监视防御工作，对已建工程，特别城市重大建设工程和城市生命线工程，开展抗震性能排查，对达不到当地抗震设防标准统一要求的，逐步加以加固改造，消除城市建筑物的安全隐患。③加快城市棚户区和“城中村”改造力度，在妥善安置的基础上，对城市中地处不安地段的居民尽快搬迁，对城市死角和城乡结合部抗震设防较差的房屋要坚决拆除。④加强农村民居地震安全示范村和城市地震安全示范社区工作，进一步加强和规范示范点的标准化建设，全面提升城乡防御地震灾害的综合能力。

通过这些卓有成效的工作,可以达到的基本防御目标是：当遭受小震地震影响时，城市功能正常，建设工程一般不发生破坏；当遭受中震地震影响时，城市生命线系统和重要设施基本正常，一般建设工程可能发生破坏但基本不影响城市整体功能，重要工矿企业能很快恢复生产或运营；当遭受大震地震影响时，城市功能基本不瘫痪，要害系统、生命线系统和重要工程设施不遭受严重破坏，无重大人员伤亡，不发生严重的次生灾害。

4.3在坚持统筹协调发展中建立重点防御、主动减灾的应急体系

防震减灾工作事关全局，事关社会稳定，事关人民生命财产安全，是一项系统的社会管理工程。防震减灾事业发展依靠经济发展和科学技术进步作支撑，反过来，又为经济发展和科学技术进步提供服务和安全保障。所以，做好防震减灾工作必须紧紧围绕经济建设这个中心，充分体现国家经济建设战略布局的要求，服从服务于国家经济建设，实现防震减灾同经济建设的协调发展。

各级政府要在坚持统筹兼顾、协调发展中，加强重点防御、主动减灾的防震减灾工作措施。重点做好以下工作:①把防震减灾事业发展规划纳入国民经济发展规划,不断加强防震减灾工作的投入,切实保证防震减灾各项工作任务落到实处,确保经济建设与防震减灾同步规划、同步发展。②健全完善横向到边、纵向到底，分级管理、协调一致的地震应急工作体系，根据现实情况发展变化，修订完善各级地震应急预案，地震应急准备方案和突发事件紧急疏散方案，适时开展地震应急演练，检验应急实战能力。③结合城市发展建设一批应急避难场所，将城市应急避难场所建设纳入城市建设和突发性公共事件应急体系建设规划，拓宽城市应急避险空间，满足社会公众紧急疏散和应急避险需求。④发挥行业积极性和优势，组建专业地震灾害紧急救援队伍，形成社会基础广泛、指挥协调统一的地震灾害救援力量。⑤加强救灾物资储备库建设，形成应急物品储备，备足备全救灾物资，确保突发状态下的应急需求。

人类居住的地球是一个遍布灾害的世界,认识与灾害共存是客观规律,同灾害抗争是必然选择。在经济发展和城市建设过程中，认真做好防震减灾各项工作，坚持弘扬主旋律，不断激发人们依靠科学战胜灾害的信心和勇气，才能正确面对灾害，运用科学的方法最大限度地减轻地震灾害，坚定对未来美好生活的向往与追求。