我国房地产业的政府监管

王小梅

(中国社会科学院研究生院,北京 100102)

我国房地产市场肇始于上个世纪 80年代末。1987年 10月党的十三次代表大会报告首次提出社会主义市场体系应包括房地产市场。与西方以土地私有为基础的房地产市场不同,我国以土地公有为基础的房地产市场是从土地使用制度改革和住房制度改革开始的。经过二十余年的快速发展,我国房地产业取得了较大成就,逐步成为国民经济的支柱产业,对于扩大就业、带动其他产业较快发展从而调整和优化产业结构等,发挥了积极作用。然而总体而言目前我国房地产市场仍处于初级阶段,市场机制不健全,房地产市场应有的信息功能、激励功能和平衡功能未得到充分发挥,市场秩序混乱等问题也相当严重。为了使这些问题得以解决,除了靠充分发挥市场作用、健全市场竞争机制,还要加强和完善政府对房地产市场的监管。

一、房地产业政府监管的必要性

政府监管 (government regulation),是指政府为了公平、健康和安全等公共利益而对市场经营主体进行的监督和控制的活动。与政府通过财政、货币等政策性工具间接对经济进行宏观调控不同,政府监管是在微观层面上通过法律和规章直接作用于企业,规范、约束和限制企业行为。政府监管作为市场的补充,应在市场失灵的情况下发挥作用。对于我国房地产业而言,房地产业自身的特点决定了政府对房地产业监管的必要性。

(一)房地产业关系到整个国民经济发展

1998年住房改革以来,房地产业增加值占国内生产总值的比重稳定处于 4%以上,并呈逐渐上升趋势。房地产投资的增加直接扩大了国民经济中的投资需求,并带动其他相关行业发展,对我国经济增长的总体贡献 2007年达到了 21.7%,房地产业成为我国国民经济的支柱产业。由于中国人口众多的特殊国情,房地产市场的潜在需求十分巨大,因此保障该市场的持续、健康、稳定发展,对于协调整个国民经济发展起着关键作用。另外我国房地产业的融资主要依靠银行贷款,根据央行分析报告和抽样调查,目前房地产开发资金 60%左右来源于银行贷款,因此房地产业的波动将会把企业的经营风险转换为银行的信贷风险,危及整个金融安全。为了保障国民经济的可持续发展,政府有责任通过科学的管理手段强化对房地产业的监管,规范房地产市场主体的行为,降低信贷风险。

(二)房地产业关乎公民居住权

“居者有其屋”不仅是人们的民生梦想,还是人的一项基本人权,更是政府不可推卸的责任。住宅权 (the right to adequate housing),是指公民有权获得可负担得起的、适宜于人类居住的、有良好的物质设备和基础服务设施的住房。许多重要的国际人权公约都明确规定了对公民住宅权的保障。而保障中低收入者的基本住房消费权益显然不是市场所能解决的,必须依靠政府对房地产市场的积极干预,通过行政给付手段满足特定人群的基本住房需求,提高社会总的福利水平。新加坡的公共租屋、日本的住宅公团和住房供给公社、美国的住房补贴政策以及我国香港特别行政区的居屋计划 (Home Ownership Scheme)等都是政府干预房地产市场的例子。另外政府还会采取税收等方面的优惠措施鼓励和扶持房地产开发企业开发建设居民住宅,逐步提高和改善居民的居住条件。

(三)房地产业关乎城市规划与公共安全

房地产开发不同于公民个人在自家庭院内搭棚架屋,它关系到城市外观和内部功能划分。目前我国正处于城市化阶段,城市规划是房地产业的前提,政府只有通过科学合理的综合规划,才能保证对土地合理的、最大限度的利用,增进社区的安全、便利、繁荣等公共福利。房地产开发必须严格执行城市规划,按照经济效益、社会效益、环境效益相统一的原则,实行全面规划、合理布局、综合开发、配套建设。另外政府还要对建筑物设定基本的安全标准,以保护公共卫生与安全,如规定建筑物的高度、楼间距、容积率、建筑材料、建筑技术、建筑标准等。

(四)房地产市场信息严重不对称

信息不对称是市场失灵的一个表现,然而我国房地产市场出现的信息严重不对称还有着自身特殊的原因。由于我国实行房地产预售制度,消费者无法对所要购买的房屋进行直观了解,诸如楼间距、采光、小区绿化等信息主要来自房地产开发企业的单方披露。而房地产开发企业本着追求利润最大化的原则总是有意隐瞒对自己不利的资料或信息,如果没有政府信息公开的干预,将会造成企业和消费者之间信息失衡,从而损害消费者利益。另外西方国家房地产市场建立在土地私有的基础上,消费者容易掌握建筑用地供应量信息。而我国的房地产建设用地属于政府垄断,如果政府不主动公开信息,普通消费者很难知悉土地供应量信息,也就很难对房地产价格等作出判断和预期。要扭转我国房地产市场出现的信息严重不对称的状况,政府必须建立信息公开机制和相应的监管制度。

二、我国房地产业现有的政府监管手段

我国房地产业是从取得国有土地使用权开始的,包括房地产开发、交易以及房地产登记和管理等环节。目前我国政府监管已经渗透到了房地产各个环节,现将主要监管环节和监管手段列表如下:

表格显示目前在我国房地产业的各个环节都存在政府监管,而且管理手段多样,几乎涵盖了所有的行政管理手段。另外政府对房地产市场采取了多种宏观调控手段,包括制定住房政策、地价政策、租金政策、税收政策、利率政策等。政府对房地产市场采取微观监管和宏观调控,可谓是双管齐下,然而,房地产市场仍存在严重问题。

三、房地产市场中存在的主要问题

(一)建设用地使用权制度混乱

取得建设用地使用权是进行房地产开发的第一步,目前我国建设用地使用权制度比较混乱,表现为以下两个方面。

1.割裂的土地市场

根据宪法和土地管理法规定,我国土地实行社会主义公有制,包括全民所有制和集体所有制。相关法律对用于建设的全民所有制土地和集体所有制土地规定有着较大差别。《土地管理法》第 43条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”城市房地产管理法也规定,房地产开发仅仅指在依法取得的国有土地使用权的土地上所进行的开发、建设;对于城市规划区内的集体所有的土地,要首先经依法征用转为国有土地才能进行房地产开发 (第 9条)。这些规定将房地产建设用地仅仅限定为国有的土地。另外法律对集体所有的土地转为建设用地进行严格的限制。依照土地管理法的规定,只有兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准可以使用本集体经济组织农民集体所有的土地,乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准可以使用农民集体所有的土地的除外,并且强调农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设 (第 43条、第63条)。这些法律规定人为地将土地市场割裂为城市和农村两块,并且在某种意义上农村目前不存在地产市场[1]。这种割裂市场的做法,一方面限制了集体土地所有者的主体资格,使其无法行使完整的用益物权;另一方面国家对城市规划中的集体土地的征用使得政府作为交易方参与其中,出现“利益输送”现象[2]。

2.建设用地供应双轨制

就城市建设用地而言,土地管理法和城市房地产管理法等法律对城市建设用地使用权的取得规定了两种方式,即土地有偿出让和土地划拨。土地划拨是指国家为了公共利益,无偿地向土地使用者提供土地使用权的行为,其实质是行政主体基于公共利益的需要对特定主体减免资源使用费的一种行政给付行为。如果严格按照 2001年 10月 22日国土资源部发布的《划拨用地目录》,土地划拨的范围非常有限,划拨的土地是不可能进行营利性开发建设的。但是由于历史形成的原因,实践中存在大量的划拨土地,土地使用者会为了本单位职工的利益或商业利益对划拨用地进行福利住房建设或商业开发。尽管土地管理法和城市房地产法对于划拨的土地进行经营性开发建设规定了行政审批和补缴土地出让金制度,但是与土地有偿出让相比,缺少了拍卖、招标等程序,破坏了房地产市场规则的统一性。土地供应双轨制增加了土地制度改革的难度,不利于土地市场的发育,滋生了以权争地、以情批地的腐败现象,形成了社会分配的不公[3]。

(二)房地产开发运作不规范

1.土地供应总量失控、规划不科学

在房地产开发中,由于地方政府对经济发展缺乏整体考虑,急于求成,相互攀比,乱批地现象严重,造成土地资源的极大浪费。全国继遍地开花的“开发区”、“高新区”热潮之后,又迎来了“新城区”、“CBD”建设高峰。由于缺少长远的整体的城市规划,所谓的“新城区”建设的可持续性较差,以至于项目刚一上马,就出现重新规划改造问题。政府之所以热衷于“乱批地”、“上项目”,究其原因,除了某些领导人受“政绩”诱惑之外,更主要的原因是政府在土地供应上存在巨大的经济利益。土地使用权有偿出让,使得地方政府深陷房地产利益链条之中,无法成为超然的监管主体,造成地方政府高度依赖土地收益现象,土地成为地方政府的“摇钱树”。例如,2005年,全国土地出让金总价款高达 5505亿元,占同期地方本级财政收入 15092亿元的 1/3强,土地收益在一些地区已成为典型的“第二财政”。

2.房地产信贷风险高,开发结构失衡

我国相关法律对房地产市场实行严格的市场准入制度,对房地产开发企业的设立和资质设定了较高的门槛。然而由于对于获得准入的房地产开发企业缺乏后续的约束机制,如缺少完善的企业财务监管系统,中介评级机构又比较薄弱,房地产企业的信息披露制度不完备,房地产开发企业开发房地产偏离市场轨道,运作混乱。首先,房地产开发企业自有资本不足,严重依赖银行贷款。据了解,在房产开发企业的资金来源中,银行贷款占到 60%以上,甚至高达 80%,信贷风险不容忽视。房地产开发企业甚至提供虚假信息,通过假担保、假抵押骗取银行贷款。其次,房地产开发结构不合理,高档宾馆、写字楼、别墅、度假村,甚至跑马场、高尔夫球场等项目过剩,而普通标准住宅供应短缺。

(三)房地产交易市场混乱

1.房地产开发企业操纵市场

由于缺乏完备的信息公开机制,加上房地产企业与某些地方政府的勾结,房地产开发企业在房地产买卖过程中,凭借土地、资本和信息等方面的垄断地位,囤积居奇,与中介串通、合谋哄抬房价,掩盖房地产市场上真实的供求关系。这种操纵房地产价格的行为,使得我国房地产行业的平均利润率高于国际平均水平,也高于国内其他行业的平均利润率,成为名副其实的“暴利”行业。有资料显示,国际上房地产业平均利润率基本在 6%至 8%之间,有些国家只有 2%,而国内平均不低于 25%,连微利的安居工程,也有12%以上利润。

2.规范、诚信的中介服务缺失

房地产中介服务是指为商品房销售和房地产转让、抵押、租赁等活动提供价格评估、信息咨询、置业担保、代理式策划的有偿服务行为。在分工日益精细的现代社会中,人们越来越离不开专业的中介服务,有资料显示,美国约有 80%以上的房地产买卖是通过房地产经纪人实现交易的。然而我国房地产中介服务起步晚,房地产经纪业不发达,主要集中在二手房交易市场,并且存在房屋中介公司混乱无序、从业人员结构复杂、中介服务信用度低等问题。虽然城市房地产管理法和城市房地产中介服务管理规定对中介服务机构的设立条件与从业人员资格认证作出了规定,然而,一个成熟的中介服务市场除了有政府专门监管之外,还应该有独立的行业协会进行自律管理。我国房地产中介自律管理薄弱,缺少全国性的房地产中介自律组织。虽然各地已经成立了地方性的房地产中介协会,但是由于它接受地方建设委员会和地方民政局的监督管理,很难保证其独立地位,因此这些协会很难充分发挥服务和协调作用。

3.产权欺诈现象突出

房地产交易市场上一房多卖、重复抵押、将租赁的房屋进行销售等现象层出不穷,究其原因,除了市场主体诚信缺失之外,还有一个重要的原因涉及产权登记功能发挥不畅的问题。房地产转让、抵押、租赁等交易行为都会涉及房地产产权登记。从私权保护的角度看,房地产登记是为了贯彻物权公示原则而设立,它应起到物权变动的公示作用。而《土地登记规则》第 62条和《土地登记资料公开查询办法》对查询设置了苛刻的条件限制,降低了登记作为物权公示手段的价值,损害了登记保护交易安全的功能。另外,我国房地产虽然采取实质主义登记原则,但是并没有像德国、瑞士那样建立登记机关赔偿制度,使得实践中登记机关经常错误登记、遗漏登记、延误登记甚至互相扯皮,却无须承担法律责任,严重侵害了当事人的利益[4](P332)。

(四)繁重的房地产税费

房地产从取得建设用地使用权到交付的过程中会产生一系列税费。有关房地产开发经营涉及的各种税费见表2。

表2:房地产税费清单

房地产税费存在三个方面的问题。首先,名目繁多的税费增加了房地产交易的复杂性,降低了消费透明度,消费者很难判断自己支付了房价之后还要缴纳多少税费,而支付的房价里面又有多少是政府的税费。其次,繁重的税费是造成“高房价”的一个原因。多种调查数据显示,包括土地出让金在内的房地产税费占了房地产开发成本的 50%～70%。第三,房地产开发企业往往会将自己应该承担的税费转嫁给消费者,如房产测绘费、开发建设期间土地使用费。另外出现“搭车收费”,比如有线电视初装费、燃气管道费等这些本来属于运行商应该承担的成本,往往也会在业主收房的时候和其他税费一起由业主缴纳。

房地产业存在如此多的问题,有的是因为没有明确政府监管与市场的界限、未能充分发挥行业自律管理的作用、没有树立政府服务意识,还有的属于政府监管本身失灵、不够科学,因此在处理好政府与市场、他管与自律、管理与服务关系的前提下建立科学有效的政府监管模式是当务之急,考验着决策者的决心与智慧。

四、构建科学有效的政府监管体制

首先,要建立科学的房地产政府监管体系,必须处理好市场与政府、他律与自律、监管与服务几组关系。其次,要针对房地产业存在的突出问题,构建科学合理的政府监管体制。

1.市场与政府关系

目前房地产领域存在一系列问题,有的是因为市场失灵,有的是属于政府失灵,但是首先要弄清楚市场与政府在房地产领域的分野,即哪些应该由市场无形之手调节,哪些属于政府的责任,正所谓“上帝的归上帝,凯撒的归凯撒”。对于市场部分应该进行充分的市场化,尊重市场规律,政府只能从安全、秩序方面进行监管。以商品房开发为例,按照市场规律,从事商品房开发的企业对于盖多大的房子、如何定价、要争取什么样的目标客户都应该属于市场主体正常的经营行为,政府不应该横加干涉。当然政府可以采用税收优惠政策引导商品房开发企业建设适合广大消费者需求的住房。针对目前我国房地产市场出现“高房价”现象,要具体分析价格是否体现供求关系,不能反映供求关系的价格就构成虚高,政府可以采取监管手段把价格虚高的部分挤出。另外市场对良莠不齐的房地产经营主体进行优胜劣汰也属于市场规律的一部分。比如这次经济萧条期来临,那些规模小、资金薄弱的企业惨遭淘汰,体现出市场本身具有的净化功能,对此政府应该习惯这一市场现象,而不必投入资金进行所谓的“救房市”。政府应该把充足的资金投入保障性住房建设中,毕竟为中低收入的消费者提供保障性住房才是政府的责任。尽管现阶段我国也逐步建立起了包括住房公积金、经济适用房、廉租房在内的住房保障体系,然而供应量不足、覆盖率低、资金有限、运作不规范等问题的存在说明政府在这一领域的投入还不够,应该尽早出台住房保障法,实现住房保障法治化。

2.政府监管与行业自律关系

房地产经纪业的行业管理,包括政府专门机构的管理和行业自律两个方面。政府专门监管机构主要负责房地产中介机构的准入、中介从业人员的执照颁发与管理、房地产交易客户的投诉等。而房地产中介机构的活动更多地应该由行业协会自律管理。目前我国房地产中介存在如此严重的问题主要是因为房地产中介的自律机制不发达,没有一个运作规范良好的协会通过对从业人员的执业行为进行约束来提高其专业水平和伦理道德水准、维护房地产中介声誉。目前我国虽然成立了房地产中介协会,但是由于依附于行政机关,协会的领导和成员往往具有行政背景,因此这些协会的独立性较差。为了充分发挥行业组织的服务、协调以及规范作用,应该从保障其独立性和专业性两方面入手。首先建立全国性房地产中介协会,协会与地方房地产中介协会是业务指导关系。其次,协会工作人员实行雇员制,从社会上招聘,或者从大型会员公司中选派来。另外还要吸纳更多的律师、房地产经纪人、评估师等具有专业执业资格的成员,以保证工作的专业、高效。

3.监管与服务关系

政府对房地产进行监管的同时应该提供服务。以登记为例,登记是政府管理手段,通过房地产权属登记,政府可以建立完整的户籍资料,进而为房地产税收、规划提供依据。同时,为了保证交易安全,政府应该提供登记信息查询服务,维护交易主体的利益。片面强调权属管理功能,而忽视登记的权利公示功能,不利于房地产行业的健康发展。

4.完善建设用地使用权制度

首先,在严格土地用途规划的前提下,建立农村集体所有制土地流转制度,统一城市和农村的土地市场。对于城市规划内的集体所有的土地,无须转化为国有土地,政府从集体所有制土地流转的链条上退出来,恢复集体所有制土地上完整的所有权。其次,在不改变建设用地供应双轨制的前提下,严格划拨用地审批程序。以是否营利为标准进一步细化《划拨用地目录》,对于历史上形成的划拨用地,一旦用于营利性开发建设,国家将收回土地使用权,从而保证进入房地产市场的土地均是通过有偿出让完成的。另外,修改城市房地产管理法与物权法规定不一致的条款,如改变现行的房产和地产分管体制,实行房地产统一登记制度;按照《物权法》第 149条的规定,分两种情况对建设用地使用权期间届满进行处理:住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期,非住宅建设用地使用权期间届满后的续期,依照现行城市房地产管理法有关续期的规定办理。

5.正确定位政府作为监管者的角色

房地产市场之所以出现土地供应总量失控以及房地产开发企业操纵房地产价格的现象,一个重要的原因是地方政府与房地产开发企业有共体的经济利益,造成政府在房地产市场中的角色冲突。地方政府作为土地资源垄断者以土地出让方的身份深陷房地产开发的利益链条之中,利益纠葛使得地方政府很难作为超然的监管者,对房地产市场进行科学有效的管理。要避免政府既是当事人又做监管者,斩断地方政府与房地产开发企业之间的利益链条,必须改变土地使用决策制度。我国宪法和土地管理法明确规定我国土地公有制的性质,即全民所有和集体所有。既然是全民所有,那么代为行使所有权的就应该是人民代表大会,而政府只能作为执行者执行人大的决策[4](P172)。另外在房屋拆迁问题上,政府应该作为监管者制定规则维护拆迁的公益性和秩序,而不应该直接作为拆迁主体。

6.完善信息公开机制

针对目前房地产信息不透明的现状,迫切需要完善信息公开机制,包括房地产开发企业信息强行公开机制和政府信息公开机制。房地产开发企业信息公开包括开发项目规划、建设用地许可、施工许可、预售许可、建筑材料、建筑达到的标准等。政府信息公开的内容包括两个层次:首先是针对房地产业的相关数据,如建设用地供应量、城市总体规划和区域规划等,公开的目的是有助于消费者对房地产的价格走势作出正确判断;其次公开具体开发项目的数据,包括具体规划、土地出让合同、权属登记、开发商资质与信用记录以及各种税费收取标准等,增加房地产交易市场的透明度。对于房地产开发成本是否应该公开目前引起激烈的争论,房地产开发企业认为开发成本属于企业的商业秘密,不属于公开的系列。开发成本由土地出让金、建筑成本、开发企业营运成本等组成,而政府收取的土地出让金作为财政收入应该公开,建筑成本根据公开的建筑材料可以推断出来,因此房地产开发成本在信息公开机制下是相对透明的,无须专门公开。

7.建立科学的房地产税费机制

针对房地产税费繁重的问题,首先清理不合理的税费项目,适当降低征收标准,以减轻消费者负担。其次公开税费标准和征收依据,增加房地产税费透明度。再次加强房地产价格管制。政府物价管理部门应介入商品房销售成本及利润率的核算指导和监督管理,防止房地产开发企业将自身应该承担的税费通过房价的形式转嫁给消费者。

[1]高富平.土地使用权和用益物权——我国不动产物权体系研究[M].北京:法律出版社,2001.463.

[2]林毅夫.工业化、城市化与土地权益[A].楼培敏.中国城市化:农民、土地与城市发展[C].北京:中国经济出版社,2004.7.

[3]崔建远,孙佑海,王宛生.中国房地产法研究[M].北京:中国法制出版社,1995.42.

[4]林建伟.房地产法基本问题 [M].北京:法律出版社, 2006.