解密构建中国应急物流体系的核心思路——专访中国社科院研究员宋则

文/本刊记者 李冰漪

我们不会忘记前不久台风“凡亚比”重创广东的情景，不会忘记三个月前舟曲泥石流的危害，也不会忘记半年前玉树地震的残酷无情，更不会忘记两年前汶川地震后人们的手足无措，这些突发性灾难事件造成了惨重的人员伤亡和巨大的财产损失。虽然这些已经成为历史，但我们在深深哀悼罹难同胞的同时，会想到让人们第一时间得到食品物资的重要载体——应急物流。更让人欣喜的是快速高效的应急物流体系日趋成熟，日前，记者从有关方面了解到，中国首部《应急物流国家标准》即将出炉，最快将于2010年年底形成初稿，2011年有望正式出台。汶川大地震抗震救灾中的不少经验和做法将写入该标准。

此次规划的内容主要包括“应急物流选用参与企业标准”、“应急设施设备标准”以及“应急包装标识标准”三个方面，标准形成以后，将对日常的相关企业做出“应急物流”资格认定，形成系统预案，这样在各种应急调遣时将更为快速、专业和准确。

为此，记者采访到中国社科院研究员宋则，他详细谈到了中国应急物流现状以及存在的差异化问题，独家揭秘其中的核心内涵。

急需构建完整的应急物流体系

宋则认为，中国应急物流需要建立起一套完整的应对体系，当发生突发事件时，无论是政府还是企业都可以按照流程有条不紊地进行，在最短的时间做最多的事情。特别值得一提的是，由于受到稀缺公共资源和有限公共财力的制约，在应急物流的体制、政策和预案问题上，必须讲求成本——效能原则，按照效率最高、效果最好、成本最低的思路进行全面科学合理的系统化设计，并按照这个思路进行事后的评估和改进。

为此，要高度重视应急物流，创新管理思维，建立信息化、精确化、高效率、低成本、快捷灵敏、安全可靠的应急物流管理体制；要通过提升现代物流业的发展水平夯实应急物流的基础，切实加强应急物流的组织管理和信息化建设；要加强应急物流的成本——效能分析和数据库建设；要加强应急物流通道建设，并建立专业化的应急物流指挥体系和完善应急物资的配送体系。与此同时，中国迫切需要探索一条减少实物储备和静态储备，以最小实物储备量和最大能力储备量，来最有效地应对最复杂突发事件的新路子，为世界各国提供低成本、高效能应急物流的新经验。

宋则告诉记者，中国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，具有灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重等明显特点。伴随着全球气候变化以及经济发展和城市化进程不断加快，中国的资源、环境和生态压力加剧,自然灾害防范应对形势更加严峻复杂，应对突发事件的任务更加繁重。据2005年中国首届城市应急联动系统建设高层论坛报告披露，中国每年因自然灾害、事故灾难和社会安全事件等突发公共事件造成的人员伤亡逾百万，经济损失高达6500亿元人民币，占当年GDP的6%。2008年南方冰雪灾害和汶川大地震的损失则更为严重。

在这种背景下，如何严密防范和有效应对各类突发事件，已成为世界各国应急管理机构关注的要害问题。其中，构建应急物流体系是防范和应对突发事件的重要保障和有力支撑。因此，如何吸取以往的经验教训，切实高度重视应急物流，创新管理思维，建立信息化、精确化、高效率、低成本、快捷灵敏、安全可靠的应急物流管理体制，已迅速提上各个国家的议事日程，也是中国面对的紧迫问题。

危难之时应急物流多次“亮剑”

宋则说，近年来，中国经历了抗击非典、洪涝干旱、冰冻灾害、汶川地震等罕见突发事件的严峻考验，付出了巨大努力，成效举世公认，应急管理和应急物流水平也显著提高。主要体现在以下几个方面，一方面，应急物流具备强大高效的组织动员能力。在应对突发事件尤其是重大自然灾害上，中国形成了以国务院统一领导、各部委协同作战、全民参与的应急指挥体系。这种体制性优势主要体现在强大的动员能力、快速的反应能力、统一的组织能力、有序的协调能力等方面。在这种体制下，整个应急物流运作流程表现得更加紧凑，应急物流表现出极其浓厚的军事化、准军事化色彩，可以极大地确保应急物资迅速到位。同近年来世界部分国家和地区应对自然灾害和疫病的效能情况相比，2008年冰雪灾害、汶川大地震和2009年严重洪涝、干旱、地质灾害都一再显示了中国的体制优势和人力、物力、财力方面的动员能力，不仅最大限度地减少了灾害损失，确保了社会稳定和经济发展，而且展示了灾后迅速恢复重建的强大后劲和潜力。

另一方面，中国形成快速响应的军地一体化保障体系。面对近年来世界范围接连发生的一系列重大自然灾害，军队作为军事化救援力量在应对各种突发性危机中展示了举足轻重和不可替代的重要作用。尤其是在中国，军地一体化的“军民统一”、“平战结合”的思想在处理各种重大突发事件上起到了关键作用，极端危机时刻的许多应急物流任务都是由军队克服难以想象的重重困难而圆满完成的。而加强军地物流一体化建设是实现应急物流的重要模式。倡导军民合作，军地物流一体化是对中国应急物流事业发展的一个极大促进。构建“军地物流一体化”系统对军队物流和地方物流是互利互惠的好事。比如，地方企业可以在平时打开军方市场，军队过剩的仓储物流资源也可以在国家经济建设中发挥作用，同时地方企业只有在平时与军事物流接轨，才能在战时做到快速反应，有效地承担为军队提供物流保障的任务。

剖析中国应急物流的五大问题

宋则特别强调，在充分肯定应急物流优势的同时，更需要研究改进应急管理和应急物流方面存在的问题。受到稀缺公共资源和有限公共财力的制约，在应急物流的体制、政策和预案问题上，必须按照效率最高、效果最好、成本最低的总思路进行科学全面合理的系统化设计，并按照这个总思路进行事后的评估和改进。从这个角度观察，中国的应急管理和应急物流领域还存在不少问题和缺陷，主要集中在以下五个方面。

第一个问题是对应急物流的重视程度不够，思路方法尚显欠缺。主要表现，一是在整个应急管理体系中，对应急物流作为先导、保障和支撑的重要地位还没有给予足够的重视，在方方面面的预案中，对应急物流的预案设计安排远不如其他方面；二是对应急物流体系中存在的问题没有给予足够的重视，解决问题的思路方法似显陈旧，尤其是不大讲求应急物流的成本——效能分析。总的结果是，中国应急动员能力确实令世界瞩目，但由此付出的代价也很可观。这种状况在现实中会影响到应急物流管理的方方面面。

第二个问题是中国应急物流成本可观，成本改善潜力巨大。当然，首先应当确认，这些物流成本的很大部分是应对突发事件过程中难以避免、必须付出的代价；但同时，也确实存在体制、机制和管理缺陷导致的不必要的物流费用。更重要的是，中国往往只关注突发事件引发的直接损失、直接成本，很少认真对待和分析突发事件带来的间接损失、间接成本，更很少分析评价应急物流预案、方案执行之后的利弊得失。而通常间接损失、隐性损失往往会大大超过直接损失，而应急实战过后的利弊得失分析更是改进提高的宝贵财富。因此，中国需要建立科学合理完整的灾害损失、灾害代价及其各种成本开支的分析评价体系和对相关当事人的事后补偿体系。

第三个问题是国家应急物资储备思路不尽合理。一是应急储备系统的思路静态化有余，动态化不足。目前中国已形成以国家设立的10个中央级救灾物资储备库为龙头，全国31个省区市和新疆生产建设兵团建立了省级救灾物资储备库，251个地市和1079个县市建立了多层级的救灾物资储备库和储备点的格局。尽管总体来看初具规模，但仍然不足以应付一些重大的突发事件。重要原因在于条块分割、层级过多的管理体制，导致应急储备“静态化有余，动态化不足”。如在汶川大地震发生之后，帐篷成为最急需的物资。在地震后的48个小时内，民政部便调空了中央储备库的帐篷，但还是远远不能够满足地震灾区的需要，民政部只能通过其他渠道来筹集帐篷。以帐篷为例显示，即使有再充足的国家级的静态化的帐篷产品贮备，也不足以应付大规模的突发需求。那么，解决这个问题需要基于信息技术，从静态化的单纯帐篷产品储备向动态化的帐篷生产能力储备转变。换句话说，如果事先有足够的帐篷生产能力的定向储备，则震后“黄金48小时”便可启动最初的补充资源，并为源源不断增加帐篷产品生产和有效供给赢得宝贵时间。

目前，应急物资储备库网点布局不尽合理。从物流合理化角度看，应急物资储备库应尽可能靠近受灾地区，以对灾情快速响应。但是，民政部规划的10个中央级储备库大多数分布在中国东部和中部，整个西部只有西安和成都两个储备库，且省、市县级储备库网点更为薄弱。西部地区经济发展落后，交通运输、储备条件都不发达，对外界的依赖性更强，一旦发生重大突发事件，就不得不耗时费力、依靠远距离调运物资，这就大大延误了救灾的时机。

第四个问题是应急物流保障体制以行政命令为主，缺乏专业化、社会化、市场化物流公司参与，应急物流配送体系不健全。根据应对突发事件的性质和特点，以政府为主导、以行政手段为主，妥善处置突发事件应属国际惯例，无可厚非。但是，实施这种模式的前提是，所有事先的预案安排都必须建立在经济、科学、合理的基础上，临危处置的政府主导模式更要依赖于社会方方面面的支持和响应，而不是政府包打天下。

现行的应急物流保障体制过度依赖于行政命令和行政手段，从而导致应急资源的流量和流向比较粗放，缺少精确化、精细化设计，较少考虑物流运作成本，执行代价高昂。企业和民间组织参与不足。专业化的物流公司主要活跃在常规性经营业务中，对于应对突发情况所产生的物流往往极少有参与的机会和意识，专门从事应急物流的企业如应急物流中心、应急配送中心等还相当缺乏。由于应急物流配送体系不健全，配送方式欠灵活，各种运输之间缺乏协调，应急物流节点布局不尽合理，不仅影响了效率，而且增加了成本。

第五个问题是应急物流信息化程度低，应急物流指挥体系不够完备。目前，中国应急物流信息化程度较低，信息不对称性较为严重，缺乏统一的应急物流信息共享和发布平台，缺少高效准确的信息传递与协调沟通，应急管理和应急物流的信息不全不准不及时的情况时有发生，甚至传递错误信息，致使应急物流指挥机构无法准确掌握事态发展，乃至做出错误判断。另一方面，应急物流往往同时涉及到部队与地方。由于部队内部往往来不及组建应对突发事件的多兵种参与的统一组织指挥机构，外部也缺乏军地联合的指挥体系预案，这样就造成了应急物流的联系渠道不畅、多头指挥、各自为战、责任不明、打乱仗的局面，势必大大降低应急物流的效率和效果，物流成本也会相应提高。

成本——效能原则是应急物流体系的核心

宋则告诉记者，能够解决上述问题的最好办法，就是遵循应急物流的“成本——效能”原则，不断改进应急物流管理体系。宋则解释道，中国的应急物流只有平时的精心设计才会有危急时刻的从容有效应对，才会收到最好的实效。可以说，正确处理紧急时刻的不惜代价与平时构建应急体系时的“成本——效能”原则，精打细算、精心设计，这两者之间的相互关系是各个国家都无法回避的核心问题。讲求成本——效能原则，按照效率最高、效果最好、成本最低的思路进行科学全面合理的系统化设计，并按照这个思路进行实战过后利弊得失的评估和改进，这一点对中国显得尤其重要。

尽管各国存在社会制度、体制差别，但解决方案仍然有相通之处。即，如何运用最小限度的应急物流资源，最大限度地支撑应对一个突发事件。

作为稀缺资源，应急资源受到公共财力的制约，更加讲求应急管理中“需要与可能”、“高效率与低成本”之间的关系。比如，建立动态化、扁平化的应急物资储备机制。中国现行的应急物资储备体制处于一种静态、被动的状态，很难完全按照成本——效能原则快速响应突发事件。中国应立足恶劣复杂环境条件下，同样能够根据不同地区可能发生灾害的类型、强度等实际情况,从容应对。总的设想是，由国家主管部门统一部署，各级地方政府组织指导，发挥国家储备的主体作用、军队储备的骨干作用、地方储备的补充作用、市场储备的辅助作用及家庭储备的基础作用。按照布局合理、规模适度、结构优化、质量可靠的要求，建立国家、军队、地方、市场和家庭“五位一体”的中国特色的应急物资储备系统，有效保障应对突发公共事件的物资需求。即“发挥国家储备的主导作用、军队储备的骨干作用、地方储备的协同作用、市场储备的基础作用以及家庭储备的辅助作用”。

在应急物资的实物储备方式上，实行市场化储备和政府储备相结合，从单一的政府行为转变为政府主导、全民参与。对生产周期长、专用性强、采购难度大的物资应适当安排储备保有量，并以政府为主导；对于通用性强、易于补充的物资如生活类、药品类等则需要减少储备，主要通过经济方法市场化运作，探索“寓急于民”、“以订代储”的新模式。例如，与有实力、有资质的生产厂商或者经销商签订合同，采取在应急期间实行先征用后结算的方法；也可采取合作的方法，由生产厂家、供应商及医疗机构代储或将储备库的一部分让厂家管理。同时要建立企业数据库，对产品进行实时监管，对企业信息及时更新，以备随时调用。还要建立物资储备监测网络进行有效监控，收集应急物资的实时信息，为指挥机构判断情况，做出决策提供可靠依据。这样做，既可减少实物储备，降低成本，还能确保应急安全，保证应急物资的及时轮换，常备常新，使应急物资始终保持一个良好的状态。

整合中央应急物资储备库和地方各级别应急物资储备库，实现储备库之间的联动。应急储备必须消除“购不进、轮（换）不出、调不动、用不上”，“蓄水池”蜕变为“死水池”的老体制弊端。目前，不同品种的储备库或者各个地方的储备库，往往各自为政，缺少必要的交流与沟通，时常造成应急储备的交叉重复和遗漏，甚至造成断档脱储与库存积压在时间和空间上同时并存的双重损失、双重风险。例如，汶川大地震使四川的储备体系瞬间瓦解，这就需要周边地区的储备库进行救援补充。所以必须创新管理机制，加强各个储备库的沟通与合作，从预案着手，建立信息透明、储备联动的大储备机制和异地储备救援机制。为此，要建立应急物资储备信息数据库，详细登录全国各类应急物资储备的品种、数量和分布情况。各有关部门应定期向主管部门报告应急储备物资动态，省政府应急办进行统计汇总并更新数据库信息，加强应急物资的运作和监管。

应急物资储备上最大限度实施动态化和扁平化、由“实物储备”为主向“能力储备”为主转换。应急储备的最高境界是动态的能力储备而不是静态的实物储备。应急物资储备库在应对突发事件的有效性和时速上，不在于实物储备数量的多少而在于瞬间提供这些实物能力的大小，即在最短时间内募集到所需的物资并发送到指定的地区的能力。中国迫切需要率先探索一条减少实物储备和静态储备，以最小实物储备量和最大能力储备量，来最有效地应对最复杂突发事件的新路子，为世界各国提供低成本、高效能应急物流的新经验。

此外，政府将应急服务项目外包，大力培育应急服务产业化，鼓励应急物流社会化。同时，加强应急物流的组织管理和信息化建设。建立专业化的应急物流指挥体系和完善应急物资的配送体系等方法，特别是加强应急物流的成本——效能分析和数据库建设的方法都能使应急物流出现的问题迎刃而解。