广东省农村民居地震安全示范工程实施现状分析*

2010-01-26李宏志康建国陈华云徐锦春黄定华

灾害学 2010年4期

李宏志，康建国，陈华云，徐锦春，黄定华

(1.中国地质大学，湖北武汉430074;2.广东省地震局，广东广州510070)

0 引言

汶川地震给我们敲响警钟［1］。广东地处东南沿海地震带，是华南地区地震相对多发的省份。其虽为我国经济大省，但发展极不均衡，广大农村地区社会和经济发展水平很低，人们的防灾减灾意识相对淡薄，农民建房未纳入规范管理，房屋抗震能力普遍低下，严重危及着人民生命财产安全和社会发展。基于此，广东省政府将实施地震安全农居示范工程列为全省防震减灾“十一五”重点项目，要求通过试点示范全面推动农村民居防震保安工作。当前，全面总结分析前期工作经验及存在问题，对顺利完成项目任务和有效进行示范推广尤为重要。

1 广东省农村民居现状

1.1 广东农村民居主要建筑类型

广东省2008年末户籍总人口共8 267.09万，其中农业人口3 950.53万［2］，分布广泛，主要集中在经济发展相对滞后的东西两翼(粤东、粤西)地区和粤北山区。农居建筑多具岭南乡村地域特点和岭南文化特色，形式多样。全省农居结构类型主要为砖混结构、框架结构和砖瓦结构，较少泥砖房和土(石)木房，极少茅草房。广东农村地区居民建筑情况统计见表1。

表1 广东农村地区民居建筑情况统计表

1.2 农村民居抗震能力分析

广东全省陆地面积约有60%处于地震基本烈度Ⅵ度区，约25%为Ⅶ度区，雷州半岛、粤东少部分地区为Ⅷ度［3］。

对广东全省农村房屋结构进行初步统计，砖混结构约占总量50%，其中2000年以来建造的多数砖混结构房屋采取了不同程度的抗震措施，如增加圈梁、构造柱等;框架结构农居约占25%，抗震性能好，且主要集中于珠三角和东西两翼地区;砖瓦结构、砖木结构农居约占25%，多为1980年代之前所建，房屋抗震性能较差;极少量泥坯、石砌住房，抗震性能极差，但此类房屋已很少有人居住，基本上都用来堆放杂物［4－5］。

总体而言，受社会经济发展水平及农民经济收入低下等因素影响，东西两翼地区和粤北山区农村民居抗震能力低下，特别是粤北山区，由于当地地震基本烈度较低，农民防震抗灾意识较淡薄，农居普遍处于不设防状态;阳江、汕头等老震区及经济相对发达的珠三角地区农村建筑抗震能力较好。由于大多数农村建筑未纳入规范化管理，受经济或技术水平制约，所建房屋抗震性能参差不齐，抗震能力总体偏低。

1.3 农村民房建设主要资金来源及可接受的投入规模

随着经济社会不断发展，广东人民爱房建房的意愿强烈，特别是农村对建新房和改造旧房的期望普遍较高。现阶段广东农村民居建设的主要资金来源有:①农民土地出让补偿资金;②集体资产出租或办集体经营产业农民分红所得;③农民外出务工收入;④农民种植的收入;⑤农民经商的收入;⑥生态移民、水库移民、征地安置、灾区重建等政府财政补贴。

由于经济发展中区域不平衡的矛盾日渐突出，各地农村建设可投入规模差别明显。据调研反馈结果，对于经济发达的珠三角地区，村镇规划可接受的投入规模约为100万元～200万元，农民建房可接受的投入规模约为20万元/户～30万元/户;经济中等发达地区，村镇规划可接受的投入规模约为50万元～100万元，农民建房可接受的投入规模约为8万元/户～12万元/户;而经济欠发达地区，村镇规划可接受的投入规模约为20万元～30万元，农民建房可接受的投入规模约为3万元/户～8万元/户。

1.4 现阶段农村民房的主要建设方式

根据建设部《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》要求［6－7］，当前，广东各地对村镇公共建筑工程或工程投资额在30万元以上或建筑面积在300 m2以上的所有村镇建设工程已基本纳入强制性监管，但农村大多数村民自建房屋规模较小，资金投入也少，均未能纳入工程质量规范化管理的范畴。

总体来说，现阶段农村民居的建设方式主要有以下4种［8－9］:①全部或全程由农民根据当地建房习惯自行设计自行施工建造，且多数是边设计边建造，无施工图纸，随意性大，一般为结构简单的一层或两层住宅;②委托村建筑工匠进行建造，无正规施工图纸，绝大多数农村住宅建设选用这种方式;③由村里统一规划，限制每户住宅房屋外型和层数(或提供若干种设计方案供农民选择)，工程建设交由农民自己实施，村建筑工匠建造，多数有可参考的施工图纸;④集体收入高，经济条件好的农村作为分红的一种方式全额出资或承担大部分建设资金，委托有关资质单位统一进行新村规划、建筑设计和施工，有正规设计图纸和施工队伍。

2 广东省农村民居地震安全示范工程实施概况

2.1 政策背景

2005年，广东省地震局印发《广东省地震安全农居示范村建设指导意见(试行)》，省政府明确要求各级政府各有关部门要把解决农村民居安全问题作为农村社会事业发展的重要内容。

2007年，广东省政府办公厅转发省地震局、建设厅《关于加强农村民居地震安全工程建设意见的通知》，明确了全省农村民居地震安全工程建设的指导思想和工作目标，并将“深入开展农村民居地震安全示范工程建设”列为一项重要工作内容，要求建设一批高质量的示范户、示范村和示范小区，“试点先行，逐步推开”。12月，省政府召开全省农村民居地震安全工作电视电话会议，部署全省农村民居地震安全工作。

2008年，广东省地震局与建设厅联合印发《广东省农村民居地震安全工程建设规划》，明确了工程近期、中期和远期任务及目标，提出了政策措施和工作保障机制。各地级市根据省规划并结合当地国民经济和社会发展专项规划，编制了市级农村民居地震安全工程建设规划，标志着全省全面进入农村民居地震安全工程建设的实质性实施阶段。同年，省地震局向全省下达地震安全农居示范工程建设任务。

2.2 管理体制与工作机制

根据《广东省农村民居地震安全工程建设规划》，广东省地震局和建设厅成立了联合工作组，管理和指导全省农村民居地震安全工作，统筹安排示范工程的实施。工作组日常工作由省地震局负责。各地级市成立地震安全农居示范工程建设工作领导小组，由政府组织领导，地震部门、建设(规划)部门统筹协调，其它有关部门参与各负其责。

广东全省大部分地区的示范工程建设基本形成了乡镇配合，省、市、县、乡、村5级联动的良好局面，个别地区将示范工程建设列入村镇规划予以统筹建设。

2.3 建设方式和工作内容

当前，广东省开展地震安全农居示范工程建设的方式主要以示范村建设的形式进行。

各市根据省地震局下达的任务，在全市范围内选择符合建设要求，且有条件顺利完成各项建设任务的村庄作为地震安全农居示范村。

示范村建设一般分为选址、工程建设、达标验收和包装推广4个阶段(图1)。在保证房屋抗震安全的基础上，还要做好结构抗震示范亭(抗震节点展示)、地震知识宣传栏及应急避险场所等配套建设，开展针对农民和农村建筑工匠的宣传培训及应急避险演练。

图1 广东农村民居地震安全农居示范村建设基本流程

有关部门对农居和公共设施工程的设计与施工提供必要的技术指导，进行建设质量监督。项目完工后，建筑专业部门先对房屋建筑质量进行验收，验收通过后，再进行示范村达标综合验收。

2.4 资金来源及使用安排

“十一五”期间，广东全省共需完成230个示范村建设任务，其中含3个省级示范村和16个市级示范村。省财政为该项目列出专项资金，并要求各市予以资金配套。但实际上，因财力等因素所限，大多数地方政府难以严格按要求予以资金配套，以致示范村建设经费得不到充分保障，示范村建设工作的重点就只能放在抗震示范亭等配套建设及宣传培训上，村民基本上得不到或者仅得到极少的建房补助资金，示范村农居和公共设施等具体工程的建设费用主要还是由农民或村集体经济承担。

3 存在的主要问题及原因分析

3.1 制度层面

(1)建设管理制度不健全。目前农村建房很大一部分没有办理报建手续，建造方法缺乏规范，农村民房基本上为私有私建，随意性大，结构类型、建筑材料和建筑方法完全由房主和建筑工匠商定，有时可能沿用一些不科学的传统模式来进行建造［10］。由于当前农村地区经济还不够发达，且发展不平衡，再加上各地农村民居的建筑习俗和风格差异，现阶段要求农村建房完全严格执行国家有关标准很难实行。示范村建设完成后，由于农民住宅达不到村镇建设工程监管要求的规模，难以取得建设专业管理部门关于房屋质量验收的证明。

(2)规划缺失或衔接力度不够。个别地市没有按要求编制农村民居地震安全工程建设规划或规划未经正式发布，使农居工作的整体实施和政府各有关部门间的工作协调缺乏必要的政策性指导，相关部门之间没有建立起常态化的联合工作机制，示范工程建设靠单个主导部门(一般由地震部门主导)的协调和推动难度极大。此外，部分地市的规划编制工作基本上由主导部门负责，其他相关部门参与程度不够深入，或受规划编制时机影响，使农村民居地震安全工程建设规划未能与村镇建设总体规划或其他部门工作规划有效衔接，导致示范工程建设难度增大、工作效率降低，示范推广效果也大打折扣。

(3)对农村建筑施工队伍缺乏规范化和制度化管理。当前，广东农民住宅建设大部分还是由农民自己组建的建筑施工队伍承担，组织松散，没有建筑资质和施工安全许可证;农村建筑工匠多由老工匠“传帮带”，未经正规学习培训，更未实行持证上岗或强制登记管理制度，其施工技术水平良莠不齐，又缺乏必要的技术监控，农居质量难以得到根本保障。

3.2 管理层面

(1)示范工程建设由地震部门主导存在局限性。尽管省级和多数地级市由各相关部门联合成立了农村民居地震安全工作组，但至目前都未能设置专人专岗负责此事，也没有建立起有效的工作协调机制。由于“农村民居地震安全示范工程”为广东省“十一五”防震减灾领域的重点项目，各级政府都无形中将此项工作任务交由地震部门负责，其他部门配合工作。但实际上，规范的房屋建设涉及到场址勘察、抗震设防要求的确定、设计、施工、质量监督和竣工验收等环节，由于地震部门对农村的建筑情况信息掌握少，特别是对建筑设计施工等没有专业和行业管理优势，开展工作存在局限性，在一定程度上影响了示范工程建设的效率和效果。

(2)示范村的选择缺乏广泛代表性。由于工作经费少、期限紧、难度大，当前建设的示范村均选择结合生态移民、水库移民、征地安置、灾区重建等政策支持整体规划建设的新村，或者是靠近城区、交通便利、经济发展较快等基础条件好的村镇，未能将现有经济基础条件及其农居抗震性能都较差的农村作为示范村进行抗震加固及其他配套建设。此外，全省下达任务只针对示范村建设，由于缺乏任务考量依据，各市对具备示范建设条件的新建或改造单户住宅未能列入示范工作当中。

(3)建设资金缺乏影响工作有效开展。当前全省示范村建设资金主要来源为省级财政“十一五”重点项目专项投资，而市、县政府对示范村建设资金投入不足，各有关部门也未建立应用于农居建设的资金安排计划，因经费捉襟见肘，示范村建设的工作深度和广度受到直接影响。

(4)示范村建设档案管理有待进一步完善。由于多数示范村农居由农民自行建造，未经正规设计施工，多凭农村工匠经验施工，几乎没有可归档材料。村委只能按建设要求对房屋建造过程进行监督，不可能形成完整的技术档案和施工管理资料，给房屋质量验收和示范村建设验收工作造成一定困难。

3.3 建房主体层面

(1)农民经济承受能力较低，建房更注重量入为出。虽然有关部门对示范村农居建设提出抗震设计要求并进行了技术指导，但由于资金所限，农民在选择房屋结构类型或采取抗震措施时，也存在无奈“偷工减料”的现象。

(2)受经济社会发展水平、传统思想及当地建房风格习俗影响，农民建房往往讲究房屋的外观，较少考虑房屋结构的抗震性能，忽视结构安全。

(3)开展农居地震安全建设使得农民建房及其他配套建设成本增加，经济负担加重，农民或村委多寄希望于政府补贴，当得不到补贴款或者得到款额比预想低时，建设示范工程的积极性就有所降低。

3.4 工程建设层面

(1)由于示范村农居建设工程规模小，基本未开展必要的场地勘察，对滑坡、塌陷等地质灾害易发的对抗震不利地段信息掌握不够，设计施工只注重房屋建筑本身抗震，考虑场地影响较少，若没有进行避让或采取必要的防治措施，势必影响示范村建筑安全［11－13］。

(2)地震基本烈度低、经济相对落后的粤北山区是开展地震安全工程建设的难点。有的示范村房屋建设虽根据示范建设要求采取一定抗震措施，比较普遍的做法就是增加圈梁，但有些圈梁在配筋、厚度及闭合程度上达不到要求，致使抗震措施不到位而起不到有效的抗震效果。

(3)示范村均配套建设了抗震示范亭，但有的未严格按照有关建设规范和标准对工程建设过程进行监管，忽视建设程序示范的问题。

4 对策研究

4.1 制定农村民居抗震设防管理法规和技术标准

当前，我国正全面建设小康社会，积极推进社会主义新农村建设，随着农民经济生活水平的不断提高，广大农民改善住房条件的意愿越来越强烈，但农村建房抗震设防管理基本还处于法律法规的盲区，《建筑抗震设计规范》等国家标准和行业规范主要针对城市建筑物，面对复杂的震情形势，迫切需要针对农村住宅建设制定专门的法律法规和技术标准。

广东省建设厅已批准立项编制《广东省建筑抗震设计规范》，该规范应对农村房屋建筑的抗震设防问题进行专门研究和规定，以指导和规范全省农村民居建设。

4.2 加强规划管理，促进“多规合一”

各级政府要加强规划管理，促进农村民居地震安全工程建设规划与经济社会发展规划、城乡(村镇)总体规划、土地利用规划等“多规合一”，形成一个内容和目标有效衔接的综合性规划体系;各部门应充分听取广大农民意见，提高规划的透明度和可操作性;政府要严格强化对规划落实情况的监管，确保规划各项内容的有效实施。

4.3 积极探索农村建房监管体制

实施农居地震安全工程，根本目的是要确保房屋质量安全，而由地震部门主导农居地震安全工作是有局限性的。为切实提高全省农村民居地震安全水平，各级政府各有关部门对农民自建房应有针对性地进行必要的技术指导和行业管理，特别是建设部门要加大对此项工作的投入力度，通过示范工程建设，逐步建立常态化的农村房屋建设监管体制，组建乡镇一级农村建房管理机构，实现对农村自建房屋的有效监管和指导。

4.4 建立农村民居地震安全工作资金投入机制

地震安全农居示范工程的建设效果在很大程度上取决于资金量的多少。根据全省农村民房建设主要资金来源及可接受的投入规模调研情况，开展地震安全工程建设资金缺口较大，只有建立省、市、县多层次多渠道的资金筹集机制，研究制定有效的经费使用办法和农民建房抗震设防(抗震加固)补贴制度，特别是对于粤北山区和东西两翼地区，要加大投入和补贴力度，充分调动广大农民的积极性，帮助他们住上安全、放心、舒适的房屋。

此外，资金有了保障，有利于建设更多具有广泛代表性的示范工程，为全省量大面广的老旧农居探索出一条可行、便捷、有效的抗震加固路子，从根本上解决农村民居的安全问题。

4.5 加强对基层农民进行防震减灾知识宣传培训

防震减灾知识宣传作为实施示范工程建设的重要内容要贯穿始终，按照“积极、慎重、科学、有效”的原则，做到集中宣传与持久深入宣传相结合，向一般村民的宣传与向农村建筑工匠的宣传相结合，技术宣传与法制宣传相结合，突出房屋抗震设防的主题，强化村民防震抗灾安全意识，特别是要增强建筑工匠的技术水平和法制意识，以逐步形成地方村镇建设的可靠施工力量，带动全省农村居民和建筑工匠主动学习和运用抗震设防技术及有关法律法规，建设具备地震安全的幸福家园。

4.6 完善农村民居地震安全技术服务信息网

农村民居地震安全技术服务信息网不仅仅用于发布信息，提供防震减灾和抗震设防知识宣传，更重要的是要实现省、市、县、乡、村及普通村民和建筑工匠的多层级多部门广泛及时沟通，这是涉及面广泛、内容丰富科学、有助于促进高效管理的网络服务平台。开展农村民居地震安全工作平台，要不断丰富和完善其架构和内容。通过示范村的成功建设，探索建立完善的省、市、县、乡、村多级互通联动的技术服务网络。

4.7 推进最新结构抗震技术在农居示范工程建设中的运用

积极研究资金投入少、安全效果好、学习推广易的适合广大农村房屋建筑特点的抗震新结构、新技术。对具备投入实际运用条件的，选择示范村或示范户进行农居建设新技术试点，通过实际检验及效果对比的形式，使广大农民朋友切身感受新技术新成果的好处，主动学习借鉴和模仿建设［14］。

4.8 规范验收程序，多部门联合验收

由于示范工程建设涉及地震、建设、国土、规划等多个部门工作，应建立规范的验收程序，由各部门分别派员组成专家组进行验收。

5 结语

农村民居地震安全示范工程建设既是一个有效的建设试验手段，又是一种极好的宣传手段，目的在于为农居建设的常规化管理探索经验，所以示范村建设的整个流程都应充分考虑其示范性和可操作性。各级政府只有结合本地实际，充分发挥各有关职能部门作用，以示范工程建设为切入点，认真总结经验，全力推进农村地区地震安全工程建设，才能不断提高村镇建筑抗震设防的覆盖面，使广大农民都能享有安全、和谐的居住环境。

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