突发事件应急资源的需求结构研究*

2010-01-26张永领

灾害学 2010年4期

张永领

(河南理工大学应急管理学院，河南焦作454000)

0 引言

应急资源就是突发事件应急过程中所需要的各类资源的总称。突发事件应对的本质就是对应急资源的充分占有、合理配置和快速展开，所以，应急资源在应急管理中占有极其重要的位置，应急资源储备的多寡以及应急资源的储备结构是否合理都直接影响着应急工作的成败。需求决定储备，应急资源的需求结构决定应急资源的储备结构，所以研究应急资源需求结构对于确定应急资源储备结构和储备模式具有重要的指导意义。

我国政府高度重视应急资源的管理工作，《中华人民共和国突发事件应对法》第32条规定“国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度”［1］。《国家突发公共事件总体应急预案》也分别对人力、财力和物力等资源做了详细规定［2］。其实，在这两部法律法规颁布之前，我国政府早已经开始了应急物资的储备工作。1998年的河北省张北地震之后，财政部和民政部就开始了国家应急资源储备库的建设工作，分别在沈阳、哈尔滨、合肥、天津、郑州、武汉、长沙、广州、成都、西安等10个城市设立了中央级救灾物资储备仓库，然而储备的物资仅为帐篷、棉被等有限几类。在我国的许多法律法规和中央文件中都对人力资源和资金资源的储备做了一些的规定，然而多是原则性或指导性的。2003年席卷全国的“SARS”给中国的应急物质储备带来空前的挑战，应急物资需求与储备之间的矛盾就凸显出来［3］;2008年的雨雪冰冻灾害以及汶川8.0级地震再次出现了应急物资储备远远不能满足应急需求的现象［4－6］。另外，对巨灾的应急救援也表明，不仅应急资源储备的数量不能满足应急需要，而且应急物资的种类和结构也不合理，大批灾区急需的应急资源都不在储备之列，出现了应急资源的需求结构与储备结构不一致的现象。如何更好地完善我国应急资源的储备模式已成为目前急需解决的课题之一，而研究突发事件应急物资的需求结构是确定应急资源储备结构和模式的前提条件和重要基础。

目前，对突发事件应急资源需要的研究较少。Abend等研究了核事故发生时应急资源的需求特征［7］。傅志妍和陈坚建立了案例推理－关键因素的应急物资需求预测模型，并以汶川地震应急物资的需求为例验证了该模型的科学有效性［8］。李磊对地震应急救援队现场救援所需物资进行了研究，建立了地震救援队现场物资需求的概念模型，并给出了救援所需的设备目录和食品名称［9］。张文辉等根据长江三角洲地区的特点，通过宏观和微观这两个层面对区域性消防应急救援的需求进行了研究［10］。刘宗熹和章竟对汶川地震应急物资的需求和储备进行研究［6］。赵林度等对城际灾害应急资源的协同机制进行了研究［11］。刘小群等对应急物流存在的问题及改进措施进行了研究［12］。从有限的文献可以看出，对突发事件应急资源的需求结构目前尚缺乏详细的研究。本文以应急管理阶段和应急资源类型为基础，研究应急资源的需求结构。

1 应急资源的需求特征

1.1 应急资源特征

突发事件就是突然发生造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发事件的突发性、破坏性和难预测性等特征，决定在应对过程中所需要的各类资源的主体部分必须是预先储备的，突发事件发生后能及时、快速部署的资源。应急资源的特征主要有以下几个方面。

1.1.1 时效性

针对大多数突发事件来说，发生后的72 h内为最佳救援时间，称为救援的“黄金时间”。过了这一时间，受害者的生存机会急剧下降。这个期间应急资源保障是否充分，结构是否合理，都直接影响救援工作，如应急救援队伍(搜救、医疗)能否及时到达灾害现场，专业救援装备是否齐全并能在第一时间运抵灾区，应急物资能否及时到达灾民手中，都决定着人员的伤亡数量，否则就失去了应急的意义。民政部也规定在灾害发生后的24 h内将应急物资发放到灾民手中，也充分说明了应急资源的时效性非常强。

1.1.2 不确定性

突发事件发生应急资源需求存在很大的不确定性。这种不确定主要表现在，一是需求时间的不确定性，突发事件发生的不确定性决定了应急资源需求的不确定性，什么时间需求也无法做出准确的预测;二是需求品种和数量的不确定性，突发事件的种类差别巨大，决定了应急资源需求的品种和数量存在巨大差异;另外，突发事件的级别、发生地点和季节不同对资源的需求也不同。

1.1.3 弱经济性

应急资源的重要作用是“应急”，要求在规定的时间内满足灾民对资源的基本需求，所以在应急资源的筹措、调度和分发是以“时间”为核心，以社会效益最大化为目标，而不是以经济效益最大化为目标。许多学者在研究应急资源时虽然也考虑费用问题，但都是在时间约束的条件下进行的［13］。

1.1.4 非常规性

应急资源的非常规性就是应急资源的筹措、调度和分发等是在非常规状态下进行的。

另外，应急资源还有不可替代性和滞后性等特点［14］。

1.2 应急资源的分类

对应急资源的需求结构进行研究，就必然涉及到应急资源的分类。应急资源的分类方式很多，美国联邦紧急事态管理局(FEMA)将应急资源分为8个类别［15］，即应急医疗服务资源(Emergency Medical Services Resources)、事件管理资源(Incident Management Resources)、公共卫生资源(Health and Medical Resources)、执法与安全资源(Law Enforcement and Security Resources)、公共工程资源(Public Works Resources)、搜寻救援资源(Search and Rescue Resources)、火灾和危险品资源(Fire and Hazardous Materials Resources)、动物健康资源(Animal Health Resources)，并对每种资源单独编制指导手册。

我国《国家突发公共事件总体应急预案》将应急资源分为人力资源、财力保障、物资保障、交通运输、医疗卫生及通信保障等［2］。《应急保障物资分类及产品名录》将应急物资分为13类，即防护用品类、生命救助类、生命支持类、救援运载类、临时住宿类、污染清理类、动力燃料类、工程设备类、工程材料类、器材工具类、照明设备类、通讯广播类、交通工具类。按照使用的紧急情况可将应急资源分为一般级、严重级和紧急级三类;按需求原因可将应急资源分为自然灾害类应急物资、事故灾害类应急物资、公共卫生事件类应急物资、社会安全事件类应急物资、经济安全事件类应急物资五类;按应急物资的使用范围可分为通用类和专用类［16］。张旭凤根据应急过程中物资使用的优先级别，将应急物资分为4类，即生命救助物资、工程保障物资、工程建设物资、灾后重建物资［17］。王成敏等参照2008年雨雪冰冻灾害和汶川大地震对应急资源需求特征，将应急资源分为应急救援类、基础设施和服务类、专业处置资源以及支撑保障资源4类［18］，然而这种分法却值得商榷，如应急救援过程也需要专业处置资源，如专业应急救援队伍、应急医疗队伍等，所以应急救援类资源中也应包括部分专业处置资源;另外对基础设施和服务类中的服务类资源也没有给与界定。

1.3 应急资源的需求特征

1.3.1 应急资源需求的广泛性

突发事件的种类非常多，包括各类自然灾害事件、事故灾难、公共卫生事件和社会安全，因此突发事件的应急物资需求也非常广泛，既需求各类人力资源、物资资源，也需要财力资源和智力资源等。

1.3.2 应急资源需求的通用性和专门性

突发事件既需要各类通用资源，如食品、药品等，也需要专门资源，如地震灾害则需要地震专业救援队、生命探测器、切割机等，洪水则需要冲锋舟、救生艇、木桩、沙子、麻袋等，冰冻灾害则需要融雪盐、铲雪车、防滑链等。

1.3.3 应急资源需求的差异性

(1)突发事件的类别与应急资源需求的差异性

不同的突发事件对应急资源的需求差别较大，自然灾害如洪水所需要的应急资源和事故灾难如危险化学品泄漏所需要的应急资源就有很大差别。

(2)突发事件的级别与应急资源需求的差异性

灾害的级别对应急物资的需求影响也非常大，不仅影响应急资源的数量，而且还影响应急资源的结构，如地震的烈度决定地震应急资源需求的种类，如果地震烈度大，则需求的资源种类多;否则，需要的种类较少，例如没有房屋倒塌就不需要各类应急救援设备。

(3)突发事件发生区域与应急资源需求的差异性

我国地理环境的差异巨大，人口、社会财富分布也极不均匀，所以同等级别的突发事件在不同的地区造成的影响差别较大，所需要的应急资源也不一致，如城市人口密度极高、财富高度集中、社会结构复杂，突发事件往往被放大，对应急资源需求较多。

(4)应急阶段和应急环节与应急资源需求的差异性

不同的应急阶段对应急资源的需求也不一致，如应对阶段和灾后恢复重建阶段对应急资源的需求差异很大;另外不同的应急环节对应急资源的需求也不尽相同，如搜寻救援环节、灾民安置环节、灾害控制环节所需要的资源差异很大。

1.4 应急资源需求结构与应急资源储备和调度

在2008年我国南方雨雪冰冻灾害的应对过程中，应急物资储备严重不足，受灾地区的融雪物资、铲雪设备、防滑链等严重不足;部分铁路段输电线路崩溃，无法及时修复;部分灾区物价飞涨，生活物资无法满足基本需求，甚至连燃气、石油、煤炭等都一度出现紧张局面。“5.12”汶川大地震也充分暴露了我国应急物资储备的软肋，地震发生后的48 h内，中央应急物资储备库的所有救灾物资被调空，但远不能满足地震灾区对应急物资的需求［19］。上述问题暴露了我国应急物资储备的一些深层次缺陷——对应急资源的需求分析不够，没有建立以应急需求为基础的应急物资储备。

1.4.1 应急资源的需求结构决定应急物资的储备结构

应急资源储备的唯一目的就是应对突发事件，所以应急资源的储备就应该以突发事件需求为基础，既要考虑应急救援所需要的各类资源，还要考虑后勤保障资源;既要考虑应急所需要的各类专业资源，还要考虑生活和医疗所需要的通用资源。因此，各类应急资源储备的比例结构等都要建立在应急资源需求结构之上。

1.4.2 应急资源的需求结构决定应急资源的储备方式

在突发事件应对过程中对应急资源需求的紧迫程度不一致，如灾害发生后，各类应急处置资源则需要第一时间到达灾害现场进行搜寻救援、医疗救助和灾情控制，他们反应速度的快慢直接决定着人员的伤亡和事态的发展;而灾后恢复重建资源则相对有充足的时间进行筹措和调度。所以，应急资源的需求结构决定着应急资源储备方式，如哪些资源需要现货储备、哪些需要合同储备、哪些需要生产能力储备等都应建立在应急需求的基础上。

1.4.3 应急资源的需求结构影响着应急资源的调度模式

重大突发事件发生后，所需要的应急资源品种多、数量大，而运输能力却不是无限的，在有限的运力条件下，哪些应急物资优先安排运送、哪些应急资源需要空运、哪些需要陆路运输，这些都需要在应急资源需求结构的基础之上，结合需要的紧迫性做出科学调度。

2 应急资源的需求结构

2.1 构建突发事件应急资源需求结构的原则

研究突发事件应急资源需求结构的目的是为了当突发事件发生后能够迅速掌握在应对突发事件中所需要的各类资源，能够实现对应急资源的快速响应、科学调配以及合理配置。同时研究应急资源需求结构也有利于应急资源的科学准备。构建应急资源需求结构的主要原则包括以下4个方面。

2.1.1 以应急管理全过程为基础

从应急管理全过程即从“准备——应对——恢复”3个阶段出发构建突发事件应急资源的需求结构。因此，以应急管理过程为基础，应急资源的需求包括2个方面，即突发事件应对资源和恢复重建资源。突发事件应对资源则要求突发事件发生后能在第一时间配置到灾区，发挥其应对的功能;而恢复重建阶段对资源需求远没有应对阶段“急”，另外，两者所需的资源种类差别也很大。

2.1.2 突出应对过程的主要环节

突发事件应对是应急管理的核心。在这个阶段中，不同的环节对应急资源的需求不一样，应急资源发挥的功能和作用也不同。虽然应对的环节很多，如紧急疏散撤离、灾民安置、搜寻救援、现场医疗救助以及对灾情的控制等，但在这些环节中应急资源的功能是相同的，它们都在发挥着应急处置作用，与之相对应的是在突发事件应对过程中发挥基础保障作用的资源，虽然这部分资源没有直接发挥应急处置的作用，但是却保障了应急处置顺利进行，也是应对阶段不可缺少的部分，因此，应对资源又可以划分2个方面，即应急处置类资源和基础保障类资源。

2.1.3 兼顾应急资源的类型和用途

在构建突发事件应急资源需求结构时，还要兼顾应急资源的类型和用途。将应急资源按类型或用途进行归类有利于应急资源的准备和调度;同时也有利于对应急资源需求的进一步划分，保持其结构的逻辑性和层次性。

2.1.4 充分考虑各种突发事件对应急资源需求的共性和个性

不同的突发事件对应急资源的需求不同，在研究突发事件应急需求资源结构时，既要充分考虑各类突发事件应急资源需求的共性，还要考虑各类突发事件应急资源需求的特殊性，实现应急资源需求的共性和个性相结合。

2.2 构建应急资源的需求结构

突发事件应急资源的需求结构包含4个层次，第一层次是包含3个方面:应急处置资源、基础保障资源、恢复重建资源。对第一层次的每个方面又划分若干类别，其中应急处置资源包含4个类别;基础保障资源包含6个类别，恢复重建资源包含3个类别，它们共同构成了第二层次;第三层次为亚类，在每个应急资源类别的基础上进一步划分亚类;第四层次是应急资源的细目，在每个应急资源亚类下面设若干应急资源细目。

2.2.1 应急处置资源

应急处置资源可划分为人员、物品、设备和设施4类，其中人员包括专业救援人员和普通人员;物品包括食品、御寒物品、医用药品等;应急设备包括照明、救援、医疗、防护、通讯和交通设备等;应急设施包括医疗、交通通讯等设施(表1)。

表1 应急处置资源

2.2.2 基础保障资源

基础保障资源是保障突发事件应对能够顺利进行的各类基础资源，包括交通、通讯、能源、供水、智力、财力等6个方面(表2)。

表2 基础保障资源

2.2.3 恢复重建资源

恢复重建资源就是灾后恢复重建过程中所需要的各类资源，包括人力资源、物力资源和财力资源3个方面(表3)。

表3 恢复重建资源

3 结论

应急资源是突发事件应急管理的物质基础，应急资源的储备情况直接影响着突发事件应急管理工作的成败。应急需求决定应急储备，应急资源的需求结构决定着应急资源的储备结构和储备模式。所以研究应急物资的储备结构对应急物资储备乃至突发事件应对具有重要意义。本文对突发事件应急资源需求结构进行研究，得出如下结论。

(1)突发事件的广泛性决定了应急资源需求的广泛性，但是突发事件的类型、发生级别、突发事件发生的地点，以及不同的应急阶段和应急环节对应急物资的需求差别较大。

(2)应急资源的需求结构决定应急物资的储备结构和应急资源的储备方式，应急资源的需求结构对应急资源的调度模式也有重要影响。

(3)突发事件应急资源的需求结构包含4个层次，即应急资源需求大类、类、亚类和细目。以应急管理全过程和应对的主要环节为基础，构建应急物资需求结构的第一层次;以应急资源的类型为基础，构造应急资源需求结构的第二层次和第三层次;第四层次为应急资源细目。

(4)应急资源需求结构的第一层次包括3个方面:应急处置资源、基础保障资源以及恢复重建资源;其中应急救援资源可划分为人员、物品、设备和设施4个类别;基础保障资源包括交通、通讯、能源、供水、智力、财力6个类别;恢复重建资源包括人力资源、物力资源和财力资源3个类别。

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