建立科学考核指标体系 推动园区发展方式转变——基于长沙高新区建设国家创新型科技园区的实践与思考

■ 长沙国家高新区

建立科学考核指标体系 推动园区发展方式转变
——基于长沙高新区建设国家创新型科技园区的实践与思考

■ 长沙国家高新区

目前，长沙高新区将自身在建设国家创新型科技园区中的战略定位确定为“两区一极”，即建设中部地区自主创新领航区、“两型社会”（资源节约型和环境友好型）示范区和区域经济增长极。近几年，长沙高新区在国家创新型科技园区的创建过程中，成立了领导小组，建立了工作制度，明确要求凡涉及创新型科技园区建设，不管是市直单位还是高新区，都要严格实行考评，并将考核结果作为各单位各部门推进创新型城市建设的一个重要考核依据。

按照科技部制订发布的《国家建设创新型科技园区指南》（以下简称《建设指南》）的整体导向和目标要求，建设创新型科技园区，就是强调国家高新区要在发展路径上实现战略性转变，把国家高新区建设成为有引领示范作用的、经济社会可持续发展的现代城市功能区，使之真正成为国家创新体系的重要支撑和区域创新体系的中枢。新时期，国家高新区面临着转变发展方式、推进自主创新、培育战略性新兴产业新的要求和新的使命。因此，如何坚持深化改革、不断强化国家高新区体制机制创新，建立科学的考核评价指标体系，推动园区发展方式转变，业已成为国家、地方政府和高新区共同关注的重大课题。

一、推动园区发展方式转变必须直面现行考核指标体系的问题

自国家高新区建立以来，国家科技部先后于1993年、1999年、2004年制定和修改了国家高新区评价指标体系，并于2008年出台了新的国家高新区评价指标体系，从而不断丰富和完善了对国家高新区的考评体系和机制。毋庸置疑，国家高新区评价指标体系对不同时期高新区的建设和发展，搭建了一个重要的制度平台，起到了重要的促进作用，推动了高新区快速发展。但也应当看到，目前在国家高新区的考核评价制度上还存在不足，难以适应园区发展方式转变的整体要求。主要体现在以下几个方面：

1.考核指标取向上存在差异性

考核指标取向上的差异主要是国家科技部与地方政府在设计考核主要指标和相关权重的取向上有所不同。从国家发展战略高度看，国家高新区是体现国家意志、承担国家使命、实现国家目标、“发展高科技，实现产业化”的主力军，其发展必须着眼于国家整体战略。因此，国家科技部的考核取向确定为引导国家高新区坚持走自主创新发展道路，为建设创新型国家、促进经济又好又快发展发挥引领和示范带动作用。国家制定高新区评价指标体系的原则是将国家高新区作为国家的政策工具，评价指标体系定位于“政策评价”，从“四位一体”和“五个转变”出发建立指标体系；从支撑性、投入性和产出性等不同角度选取指标，尽可能使同一层次各指标具有独立性；用效率等比值型指标，不用总量等规模型指标，消除总量或规模等政策覆盖面的差异性影响。

而地方政府从区域经济发展需求出发，加之受传统政绩观的影响，对所辖国家高新区的考核主要指标设置往往与国家科技部的考核不同。一是重经济规模，轻发展质量。在一些地方，考核评价过于追求经济指标，片面追求GDP的规模与增长速度，忽略经济增长的质量、效益，特别是不重视经济发展方式的转变。二是重有形显绩，轻无形潜绩。从各地发展现状来看，由于有形的显绩见效快，因而重招商引资、重经济扩张，热衷于做表面文章、“面子工程”、“数字工程”，不愿做时效长、打基础的工作，如技术研发、项目孵化和科技创新，忽视高新区所肩负的国家使命。三是重当前利益，轻长远发展。有些地方往往关注一些当前量化的经济社会指标完成情况，对那些周期长、见效慢但关系国家和地区发展大计的事业，却不愿多去考虑和投入，挫伤高新区推动自主创新的积极性。

2.考核评价主体上造成多重性

依据“国家目标、地方组织、市场导向”原则而建立起来的国家高新区，是改革开放的示范区，从诞生之日起，就面临着国家科技部和地方政府的双重考核评价体系。以长沙高新区为例，近年来面临的考核评价主要来自“两个层面四大体系”。从国家层面上，长沙高新区要接受新的国家高新区评价指标体系的评估，而长沙高新区作为国家创新型科技园区，又必须接受《建设指南》的考核，两个体系大小指标有近80项；从地方层面上，长沙高新区是湖南省长株潭“两型社会”建设综合配套改革试验区和长沙大河西先导区的核心区，要接受省、市政府关于“两型社会”建设的考核，而长沙高新区党工委、管委会作为长沙市委、市政府派出机构，还要接受市委、市政府的年度目标绩效考核，这两大体系各类指标有上百项。无论哪种考核评价，其出发点和落脚点都是好的，都是为了促进工作、促进发展，但由于考核主体和体系的多重性，在实践中容易导致高新区疲于应付、无所适从。在此情形下，国家高新区如完全按照国家要求围绕自主创新进行建设和发展，则难以满足地方政府的现实需求；如完全按照地方政府以GDP、招商引资、财政税收等主要目标来开展工作，则难以胜任“体现国家意志，承担国家使命，实现国家目标”的职责。“县官不如现管”，“计划不如现得”，在现有体制机制下，国家高新区只能在满足地方政府指令、保住“帽子”的同时，尽量接受科技部的指导。“手表定律”告诉我们：一个人只有一只表时，可能知道现在是几点钟，而当他同时拥有两只表时却无法确定时间，这表明两只表并不能告诉一个人更准确的时间，反而会使看表的人失去对准确时间的信心。这给我们很直观的启发：对同一个人或同一个组织不能同时采用两种不同的方法，不能同时设置两个不同的目标，甚至每一个人不能由两个人来同时指挥，否则将使组织或个人无所适从，对高新区的考核更是如此。

3.考核内容设置上缺乏约束性

科技部对国家高新区的考核评价体系，从早期的1993年版、1999年版、2004年版到2008年版，围绕园区发展方向、区域协调推进、强化自主创新、不断优化环境和便于评价操作等方面，内容逐步健全和完善。新的指标体系由国家高新区评价指标体系和区域环境测度指标两大部分组成，共有7个一级指标和57个二级指标，其中，高新区评价指标体系设置了4个一级指标和44个二级指标；区域环境测度指标设置了3个一级指标和13个二级指标。应该说总体上是适应新形势对国家高新区发展新要求的，是与时俱进的。但其中最大的缺陷在于，没有将地方政府这个促进国家高新区发展主体的应尽职责纳入考核体系，对地方政府从哪些方面支持高新区发展，以及支持的力度有多大、效果如何，没有明确的定性定量的要求。由于对地方政府考核缺乏约束，致使整体指标的实现得不到地方政府有力支持，达不到预期效果，最终导致整个指标体系缺乏执行力、没有权威性。同样，新的指标体系也没有对省级科技主管部门进行考核，高新区在一定程度上难以得到省级科技主管部门从重大科技项目、公共技术平台建设、重大园区政策等方面的倾斜和支持。

4.考核结果运用上没有激励性

考核评价工作的生命力在于考评结果的运用，而在实际操作中，往往是认认真真抓考评，考评奖罚无结果。主要表现在三个方面：一是未对外公布。通常科技部对于考核结果只作内部排名参考，既没有向国家高新区所在地党政部门通报，也没有对社会进行公开发布。二是未落实兑现。没有按照考核结果对相关园区进行升级、淘汰，没有与领导干部的选拔任用紧密挂钩。由于考核结果的不兑现，从而使考核指标体系得不到地方政府和高新区管委会的高度重视。高新区发展得好与坏、快与慢一个样，严重影响了考核的公信度和实际效果。三是未实行分类。目前对高新区的考核基本上是一个模式，没有根据高新区所在地域（如发达地区与欠发达地区）、层次（一线城市与二线城市）、基础、功能定位进行区分，实行不同的考核指标和考核办法。由于考核未能很好地体现分类指导原则，导致考核排名结果排在前面的总是那些“老面孔”，排在后面的也不因担心淘汰而无所谓，长此以往，不能形成有效的激励。

二、推动园区发展方式转变必须创新考核机制优化指标体系

建立科学的考核指标体系是加快园区发展方式转变的基础，是充分调动地方各级政府和园区积极性、做好各项工作的重要环节和重要措施，我们必须积极探索、切实推进、完善考核激励机制。科学合理地确立考核指标体系，对于指导国家高新区发展，处理好中央和地方的关系，具有十分重要的积极作用，从这些年实践的情况来看，我们认为，必须坚持“四个结合”。

1.国家考核与地方考核相结合

国家考核是导向，是标杆，但只有与地方考核相衔接，才能发挥其重要的导向功能。建立新的科学的考核指标体系既要坚持国家标准和系统、全面的原则，又要结合区域指标，统筹协调。一方面，要充分考虑不同地区在发展基础、资源禀赋、工作条件上的差异，综合把握客观条件与主观努力等因素。另一方面，要在指标总量的基础上，将有关指标向各高新区及其所在地方政府进行分配和界定，确定各影响因素的权重。通过指标结构的调整和二者的相互融合，引导地方政府把贯彻国家标准作为地方考核的前提，突出对高新区自主创新能力、新兴产业的培育发展、服务于发展方式转变和经济结构调整等方面的考核，真正使国家高新区按照国家标准推进建设，按照地方政府要求推动发展。

2.自主创新与经济发展相结合

加快经济发展方式转变，根本出路在自主创新。经济增长的速度和规模不重视不行，片面追求也不行。自主创新真正成为经济发展的内生动力不能一蹴而就，需要一个过程。建立科学的考核指标体系，既要强调以自主创新推进经济发展，又要考虑当前经济发展所处的阶段和经济生活中的深层次问题，在重视发展速度和规模的同时，更加注重质量效益，更加重视提高自主创新能力。国家高新区要坚持“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的方针，促进产业与技术、经济与科技紧密结合，在保持经济平稳较快发展的同时，使园区发展从主要依靠物质资源消耗逐步走上创新驱动的轨道。

3.定量指标与定性指标相结合

新的国家高新区评价指标体系的44个二级指标中，定量指标就有39个，而定性指标仅有5个。《建设指南》中的12大指标全都是量化目标。众所周知，影响高新区发展的因素是多方面的，定量的指标能客观、精确地说明问题，但有些非常重要而又不宜量化的因素，如园区领导班子建设、文化建设、企业家精神、政策法规和政府支持等，不把这些因素引入指标体系，将会影响到评价的效度和信度，并且某些定性的因素更能揭示出事实的根源。因此，综合运用定量和定性相结合的方法，可使考核结果更加全面、准确、可信，体现可操作性。定性与定量相结合建议采取定性为主、定量为辅，定量前置、发现问题，针对问题、定性考核的方式。

4.规定动作与自选动作相结合

现行的考核体系只有规定动作，没有自选动作，通过刚性指标和措施强调自上而下的指标控制，缺乏弹性和应变能力，不能达到上下互动的理想效果。因此，建立科学的考核指标体系，既要有刚性的指标要求，又要给予各高新区结合自身实际发展的主动权，在考核指标体系中适当加入特色分值。只有实行“规定动作”与“自选动作”相结合，制定内容丰富详实的、操作性强的考核指标体系，才能让考核评价真正成为推动地方政府和高新区指标任务完成，推动发展方式转变，促进高新区经济又好又快发展的“助推器”。如国家批准的长株潭城市群综合改革实验区，其主要目标是建设“两型社会”，长沙高新区作为这个试验区的核心区，可以在国家创新型科技园区建设和“两型社会”建设的实践中，创造、总结具有长沙特色的经验，并以此进一步充实考核内容。

通过建立科学的考核指标体系，把科学发展观和转变经济发展方式的要求贯穿和体现其中，定期对国家高新区经济和社会发展的工作绩效进行全面考评，一方面有利于全面了解国家高新区是否坚持按照科学发展观的要求，切实推进经济发展方式转变的实情；另一方面有利于从根本上影响国家高新区发展的理念和路径，使之增强推动科学发展的自觉性，加快经济发展方式转变的步伐，从而引领国家高新区经济发展沿着健康、可持续发展的方向前进。