澳大利亚西澳州的矿业管理与矿业投资环境

何金祥

(国土资源部信息中心， 北京 100812)

西澳州是澳大利亚矿产资源最丰富的一个州，也是澳大利亚最大的矿业州。对于其矿业管理，国内若干专家学者有过介绍。2009年1月1日，新的矿山和石油部正式开始运作，标志着其矿业管理进入一个新的阶段。另一方面，随着我国经济的发展，一些企业有意跨出国门，到澳大利亚，特别是到西澳州开展矿业投资活动。在此背景下，本文试图在日前完成的项目工作基础上和以前讨论的澳大利亚矿业投资环境等基础上，对澳大利亚西澳州的矿业管理与矿业投资环境作一简要介绍，以供相关人士参考。

1 地质与矿产资源

1.1 地质

地质上，西澳州位于澳大利亚古陆块的西部，全境出露和分布的岩石主要是前寒武纪的变质岩系和花岗岩类，包括片麻岩、绿片岩、变火山岩、变沉积岩、花岗岩、花岗闪长岩等。

大地构造上，西澳州包含有世界上最古老的太古代克拉通地盾，包括著名的伊尔冈地盾(Yilgarn)和皮尔巴拉(Pilbara)地盾等，它们是世界最古老的地质体之一，其内含有丰富的金、铁、镍、钽、铁、铜、锌、铂等矿床。

1.2 矿产资源

西澳州和其所辖海域内，含有丰富的金属非金属和油气矿产资源，包括石油、天然气、金、镍、铁、铝、铜、铅、锌、铀、钛铁矿、锆石、金红石等。其中，铁矿石、镍、钛铁矿、金、铝土矿、锆石、金红石等矿产储量分别占全澳大利亚的99%、90.5%、59%、55%、55.2%、40%和20.5%。

2 矿业管理体制与主要矿业管理部门

西澳州的矿业管理模式，是金属、非金属和化石能源矿产资源的一体化管理，而且是上游和下游产业的一体化管理。

西澳州目前的矿业(包括石油天然气行业)管理部门主要是矿山石油部(Department of Mines and Petroleum)，成立于2008年9月，由原西澳工业与资源部重组而来。2009年1月1日西澳矿山石油部正式挂牌运作。其主要负责以下方面的矿业管理问题：①矿业法律和管理规章的制定；②矿业政策制定与执行监督；③矿业投资管理；④矿权许可证发放；⑤矿山环境保护；⑥矿山劳动健康与安全；⑦各种矿业税费和权利金收取；⑧地质调查与服务；⑨矿业生产数据统计等。与原工业资源部职能作用相比，目前的矿山石油部职能领域缩小，但职能重点与焦点更加突出，即更着重与矿产资源和矿业本身的管理问题和发展问题，而将工业的科学与创新发展、州发展战略等问题转移给了商务部。

3 主要矿业管理法律和矿业管理基本政策

规范西澳州非油气矿产工业管理与投资活动的主要法律，是1978年西澳议会通过的《矿业法1978》，其明确规定了西澳州的矿产资源权属、基本矿权形式、矿业土地准入、矿业优先权、矿产权利金、矿业权定金、矿权有效期、矿产勘查、运作与投资花费的报告、矿权持有者义务、矿权放弃条件、矿权出售与抵押条件、矿权没收条件、矿权争端解决、矿山督查官职责、矿业活动所产生的损失补偿等问题。包括：①除1899年1月1日前，土地以无条件继承权形式(in simple fee)从王室被让渡所有权的以外，其他一切呈自然状态产出在西澳州土地上的矿产，均属王室财产。②王室土地和私人土地应对矿业(mining)开放。③除授予矿权时规定或强加的条件外，矿权持有者还有以下义务：a.在勘查许可证土地上所发现的具经济意义的勘查，许可证持有者应及时以书面形式向部长报告；b.所有对地表的扰动包括挖槽、挖坑等应回填至州采矿工程师满意的程度；c.持有者应采取一切必要的步骤防止野火对树木和其他财产的损害等。④普查许可证和勘探许可证持有者，有授予采矿租约或通用目的租约的优先权。⑤矿权持有者应以规定方式向部长提交相关运作报告和资金投入情况报告；⑥矿权可被出售、承担债务(encumbered)、流转(transmitted)、扣押或以其他方式被处置。⑦矿权持有者均可以规定的方式并在支付了规定的费用后，部分或全部放弃矿权。⑧当矿权发生时，土地所有者和占用者有权就所遭受的损失或可能因矿权活动所产生的损失要求补偿。⑨如果：a.未按规定缴纳租金，b.未遵守许可条件，c.未按规定提交报告，d.违反本法被定罪等，则督察官可应部长或矿权登记员或部长授权的其他官员或任何其它人的申请，发出命令，没收普查许可证、勘探许可证等矿权。⑩当争端在依《石油和地热能源资源法1967》而被特许或被许可的人和依《矿业法1978》经适当授权可进行采矿或找矿的人之间产生时，被特许人或许可人或被授权人应将问题提交到督察官处，督察官应尽早调查争端，并向部长报告。收到监管人报告后，部长可代表公共利益向被特许人或被许可人或被授权人发出相关命令或作出相关指示。如果被特许人或被许可人或被授权人不遵守这种命令或指示的话，则部长可取消特许证、许可证或被授权人所持有的矿权或其它授权书等。

西澳政府管理矿业的基本政策是，促进矿产资源的有序与合理开发，促进矿产资源的有效利用和安全利用，保护环境与生态，促进经济和社会的繁荣与可持续发展。

4 主要矿业权形式

在西澳开展矿业投资活动，需要取得西澳州的矿业权。西澳州的基本矿业权形式有六种，包括：勘查许可证(Prospecting licence)、勘探许可证(Exploration licence)、保留许可证(Retention licence)、采矿租约(Mining lease)、通用目的租约(General purpose lease)和杂项许可证(Miscellaneous licence)，其各自的主要特征如表1所示。

其中，勘查许可证、勘探许可证和采矿租约必须承担所规定的每年最低花费的义务(矿权持有者自己对矿权的劳动成本不能看作是花费)。保留许可证的每年花费额没有规定，但在授予时，部长可决定花费水平。如果许可证持有人或租约承租人不能完成花费义务，他可以申请义务的部分或全部免除。此外，勘查许可证、勘探许可证、保留许可证和采矿租约持有者，每年必须要向工业与资源部提交一份“表5型”报告，即关于矿权的运作报告。

表1 西澳州矿业权特点

资料来源：西澳州《矿业法1978》。

5 矿业投资项目审批程序与主要矿权申请程序

西澳非油气矿业投资项目，主要的审批管理过程如下：①申请勘探许可证。②申请采矿租约，通常要进行环境影响评估，在某些情况下，要申报珍贵野生动物和植物的分布情况，要进行用水许可证申请，要进行场地平整的意向通知等。③如果有土著问题，则需进行遗产搅动申请，并需获得批准；如果项目在城镇规划方案范围内，则需地方政府批准；如果项目在区域计划范围内，则需西澳计划委员会批准。④申请运作许可证。⑤申请工程建设许可证。⑥进行工程建设。

在西澳州，矿产勘查许可证(Prospecting licence)的审批程序如下：

①申请人向任一矿权登记员办公室提交申请。该勘查申请复印件立即张贴在办公室通知栏上，同时，申请书复印件在地方报纸上刊登14天。如果在私人土地上，则申请书送至地方政府、土地所有者或占用者和/或受押人手中。如果是涉及王室土地，则申请书送至放牧承租人或其他承租人手中。②相关人收到通知后如有反对意见，应在21天内向矿权登记员办公室提出反对授予申请。③如果没有反对意见提出，则矿权登记员向部长报告。④如果有反对意见提出，则督察官举行听证，听取反对意见；并向部长推荐。⑤如果有涉及土著权法中规定的问题，则需要：根据简便程序给出通知意向；通知土著权主张方、许可证申请方和NNTT(国家土著权法庭)三方。⑥如果土著权方向国家土著权法庭提出反对加快程序，则政府、许可证申请人和土著权利人谈判加快程序。⑦如果协议达成，则土著权利方撤回反对，NNTT发放许可证申请准许；如果协议达不成，则NNTT考虑反对意见。⑧如果NNTT认为，加快程序不适用，则申请则转向权利的31条，以谈判程序；如果NNTT决定，加快程序适用，则申请程序向下进行。⑨向部长提出建议，包括相关条件。⑩部长附带某些条件决定，发放许可证，附带条件。

采矿租约(Mining lease)的审批程序如下：

①申请人向任一矿权登记员办公室提交采矿租约申请，该采矿租约申请复印件立即张贴在办公室通知栏上，同时，申请书复印件张贴在数据桩(datum peg)上并在地方报纸登广告14天。如果在私人土地上，则申请书送至地方政府、土地所有者或占用者和/或受押人手中。如果是涉及王室土地，则申请书送至放牧承租人或其他承租人手中。②相关人收到通知后如有反对意见，应在21天内向矿权登记员办公室提出反对授予申请。③如果没有反对意见，则矿权登记员向下走程序。如果有反对意见提出，则监察官举行听证会，并向部长提出建议。④如果有涉及土著权法中规定的问题则需要：给出通知意向；通知各关系方。⑤如果有影响采矿租约区的权利要求，申请人与权利主张人进行谈判。⑥双方所作出的决定和达成的协议登记备案。⑦向部长作出正式授予采矿租约推荐，包括相关条件；⑧部长作出决定，授予采矿租约矿权或或附条件的采矿租约矿权。

6 权利金与主要矿业税费

在西澳开采矿产资源须交纳权利金。根据西澳州《矿业规章1981》规定，油气与非油气矿产的权利金率如下：

①对石油矿产，其权利金率是石油井头价值的10.0%～12.5%；②对非油气矿产，不同矿产权利金率有一定不同，总体上，其权利金率大致为：a.大宗材料为权利金价值的7.5%；b.精矿材料为权利金价值的5.0%；c.金属为权利金价值的2.5%。

西澳州对矿产权利金的征收有三种不同的权利金体系。对非油气矿产，包括：具体率权利金(按每吨规定的比例收取权利金)、艾德瓦劳瑞姆(Ad Valorem)权利金(按价值百分比收取权利金)和基于利润的权利金(按利润的百分比收取权利金)，三种权利金体系各有优势。对石油矿产而言，西澳也有三种不同的权利金计算体系。

除权利金外，西澳州主要的矿业税费还包括：所得税(30%，由联邦政府收取)、商品和服务税(10%，由联邦政府收取)，工薪税(4.75%～6.85%)、资本收益税、印花税、附加福利税(由联邦政府收取)、土地租金等。此外，对于各种矿权的申请、续期、矿权的转让登记等，都需缴纳申请费、续期费等。

7 在西澳州开展矿业投资活动需要注意的几个问题

(1)土著权问题

在西澳253万km2的土地中，有相当一部分的土地涉及到土著权问题。根据联邦《土著权法1993》，凡土著民众继续遵循其传统规律和习惯，且与国家保持联系的地方，均可存在土著权。土著权可包括拥有和占用某一特殊地区，以排除所有其他人占有、使用等。根据《土著权法1993》，土著权可存在的地区包括：未利用的王室土地；若干保留地；若干类型的放牧租约；土著人持有的土地；不为私人拥有的海洋区域、海滩、海礁、湖泊、河流、溪流、沼泽和其他水域等。在某些情况下，土著权也可以与其他权利，如许可证、租约等共存。因此，在西澳进行矿业投资，需要认真对待土著权问题。否则，会因土著权问题而产生麻烦和耽搁。在西澳州，土著权不是由政府授予，而是由联邦法院或州法院裁定。

(2)保护区问题

西澳有相当一部分土地处于保护区之中。依据西澳州《矿业法1978》，没有相关部门的书面批准，矿业活动不得在各类保护区中进行，包括国家公园、A类保护区、州森林等。进入土著保护区，则还需要进入许可证(Entry permit)。

(3)环境管理

环境问题是西澳矿业管理的重中之重。在西澳开展矿业活动，需提交矿业活动计划(Mining Proposal)，矿业计划必须要说明所有与计划项目环境管理相关的问题，包括概述计划开发的性质、采矿方法、环境影响、复垦方案和所有工程建筑计划等。

依据西澳州《环境保护法1986》，土著植被也处于保护之中。因此，在西澳开展矿业活动而需要清理植被时，也需要得到相关部门的许可。

(4)社会环境问题

在西澳开展矿业活动，不仅需要关注自然环境问题，而且还需要妥善处理好社会环境问题。西澳的社会环境问题主要是土著区问题，包括土著场所、遗产、社会价值和其他土地利用问题等。根据西澳州《土著遗产法1972》，相关土著活动的人造物体、捕鱼器物、人造结构图案、祭神场所、储藏场所、仪式场所、碾磨石槽(洞)、垃圾堆、壁画、石刻、骨骼材料、修饰或刻划的树木、采石厂、捕猎场所、屠杀场所、野营场所、出生地、会议场所、命名地点等都受到法律保护，搅动和破坏这些人工制造物、地点和场所等都是违法行为。

(5)私人土地

西澳矿业法规定，没有私人土地使用者和占用者的书面同意，则不能授予私人土地上的矿权。在没有获得私人土地使用者和占用者同意的情况下，所授予的矿权也只能限于从自然地表开始向下30m以下的深度范围内。

8 结 语

上文是对西澳州矿业管理和矿业投资环境的简要讨论和介绍。尽管不完整、不全面，但笔者的目的是要抓住矿业管理和矿业投资中的要点问题和人们希望了解的重点问题，使国内民众能对西澳的矿业管理和矿业投资环境有一个总体的、基本的、概略的认识和判断。既能够为企业界人士矿业投资提供基础性参考服务，也能为政府管理提供参考，同时，还能让普通大众对西澳州的矿业管理与矿业投资环境有一个一般性认识。

西澳州不仅是澳大利亚最大、最重要的矿业州，事实也是澳大利亚矿业管理成绩最突出的州之一，其在资源有效开发利用、矿山环境管理和劳动安全等方面在全澳大利亚均处先进之列。西澳州可视作是澳大利亚州级层次上矿业管理的一个典型代表。

西澳州矿业管理的一个最重要方面和成功经验是，注重执行与监督检查。西澳政府认为，政策和法律、规章的执行与监督检查，是管理活动中不可或缺的要素和环节，是政府行政效率的评判。执行与监督检查的目的是：通过发现违纪违法现象和行为，使违反者引起注意，并加以改进；通过检查和指导，建立预防措施；通过对违反者进行处罚和惩处(直接或通过法院进行)，建立起威慑作用，使相关法律规定和行政规章得到切实履行和遵守。

多年来，西澳州也是澳大利亚吸引外国矿业投资最多的一个州。西澳政府在多种场合明确宣示，保障和维护投资者的合法权益，欢迎国内外投资者到西澳州进行矿业投资。对海外公司取得矿权不进行任何限制，所有矿种都可以开发。西澳州政府同时还承诺，进行及时、有效的矿业项目审批活动，并免费给予相关指导和咨询服务等。笔者以为，西澳州之所以能吸引较多的矿业投资，不仅是因为其具有良好的地质找矿潜力和符合国际惯例的矿业投资政策，而且还因为其拥有规范、良好的矿业管理服务和实践。

澳大利亚是我国在亚太地区最重要的矿业合作伙伴，而西澳州则是澳大利亚与我国矿业合作最密切的一个州。因此，加强对澳大利亚和西澳州矿业管理和矿业投资环境的认识和了解，有助于提升我国与澳大利亚和西澳州的合作层次和水平，包括矿业管理、项目合作、投资和贸易等，也有利于提高两国矿业合作的成功率。

[1] 何金祥,编著.澳大利亚国土资源与产业管理[M].北京：地质出版社,2009.

[2] 何金祥.澳大利亚矿业投资环境[J].中国矿业，2009,18(12):3-6.