矿业权价款评估管理现状综合分析

赵亚利, 王升辉,卜小平，2,孟 刚,龚羽飞

(1.国土资源部油气资源战略研究中心，北京100034；2.中国地质大学(北京)，北京100083；3.中国矿联储量评审中心，北京 100044)

1 3个规范性文件出台的必要性

矿业权评估市场经过10多年的发展，原有的法律法规明显滞后于评估管理实际。表现在一是管理部门和评估机构职责不明，二是出让评估委托机制不顺。这些问题急需管理部门出台新的管理办法，明确矿业权评估各方权利和责任，理顺关系，引导矿业权评估行业健康发展。 为此， 2008年8-9月，矿业权评估行政主管部门从当前的管理实际出发，制定和出台矿业权评估管理方面3个规范性文件，为下一步制定规章打下了基础。

《关于规范矿业权出让评估委托有关事项的通知》(国土资发〔2008〕181号)、《国土资源部关于规范矿业权评估报告备案有关事项的通知》(国土资发〔2008〕182号)主要是对涉及国家权益的矿业权价款评估管理进行规范。前者规范了矿业权价款评估的委托程序，明确了矿业权的价款评估由国土资源行政主管部门采用公开方式选择评估机构委托评估，并支付评估费用；后者规范了矿业权价款评估的审查验收、备案程序实行公开，以公开促公平，以公开促公正。突出体现了矿业权评估管理程序规范化、管理过程公开化，强化了社会监督。

2 委托摇号情况

(1)摇号项目批次及数量：截至2009年11月底，共组织委托摇号项目13批52个项目，其中：2007年4批12个项目，2008年3批23个项目，2009年1～11月6批17个项目。

从图1可以看出，2007年至今，摇号项目批次增多，而项目数量并未增加。

图1 近三年摇号项目批次及项目情况图

(2)评估机构报名、中选情况：来自全国40多家评估机构积极参加部摇号项目的历次报名，除个别评估机构因报名资料不符合要求而未能参加摇号外，其余报名资料符合要求的评估机构均参予了摇号。起初摇号项目的排序，是根据评估机构资质序号按由老到新或由新到老进行排序。之后评估机构提出异议，我们对排序进行了改进，在现场先摇排序号，根据排序号进行重新排序后最终进行摇号确定中选评估机构。截至2009年11月底，中选评估机构占报名通过参与摇号项目评估机构数量的76%，未中选评估机构占报名通过参与摇号项目评估机构数量的24%，其中中选四次的评估机构有1家，三次的评估机构有4家，中选二次的评估机构有8家，中选一次的评估机构有19家(图2)。

图2 评估机构中选情况分析图

我们对2007年至今摇号项目中选评估机构的序号进行了统计分析(图3)，可以看出，图3中曲线无规律可循，中选机构序号根据通过报名机构数量的而随机分布，随着摇号项目批次和数量的增加，中选评估机构的数量和分布区域也逐渐增多。经过近三年的工作实践，评估机构和社会公众对摇号项目的公开、公平、公正普遍予以信服。

图3 中选机构序号随机分布图

(3)评估报告合规性审查情况：截至2009年11月底，已摇号的52个项目进展情况见图4，除5个项目因资料不齐尚未签约外，其余的均已签约。其中，已受理摇号项目验收备案40份，已完成备案30 份，出具初审意见8份,已提交待初审2份。已签约待提交报告7份。

图4 摇号项目进展情况分析图

部摇号委托项目合规性审查依据，为现行矿业权评估管理相关法律法规、中国矿业权评估师协会发布的相关准则、国土资源部作为委托方对出让项目的相关要求等。从以往对评估报告的合规性审查情况来看，普遍存在评估报告多次返修的问题，故对合同条款中的评估报告修改日期予以规范，反而造成了评估机构急于按合同约定日期提交修改报告，而并未对评估报告的实质问题予以修改完善，致使机构报告修改次数增多。我们的复查工作量增大，备案的工作周期延长，不利于整体工作质量的提高。

(4)网上公示评估报告情况：截至2009年11月底，网上公示报告11份，社会公众无意见5份，有意见6份。我们及时将社会公众意见反馈给评估机构，评估机构对社会公众予以采纳，并按此意见对报告进行了修改补充。网上公示的目的，在于全面实施政务公开，主动接收社会公众的监督。一方面体现了维护矿业权流转中国家权益的职能，另一方面体现了对矿业权评估行业和矿业权评估市场的健康发展监督管理的职能。网上公示既是反腐倡廉、保证行业的健康发展的需要，又是维护管理相对人的权益的需要。

2 部委托摇号项目存在问题

(1)报名参与摇号项目的评估机构覆盖面窄，局限性较强，不利于矿业权评估行业的健康发展。据统计(图5、图6)，截至2009年11月底，全国有矿业权评估资质的机构有95家，参与部摇号项目报名的机构平均约34家，平均约占全国有资质机构的35%。其中，1999年批准资质的机构约占报名的36.11%，2002年批准资质的机构约占报名的44.44%，2003年批准资质的机构约占报名的5.56%，2008年批准资质的机构约占报名的5.56%。由图6看出，报名机构集中分布于1999年、2002年批准资质的机构中，而2003年以后批准资质的机构报名比例相对较少。究其因，主要有三方面：一是机构不重视，错过了报名的最佳时间；二是新批准机构的注册矿业权评估师，没有以往实绩证明材料；三是有的机构主业不是矿业权评估，对一级市场的评估不关注，放弃报名机会。

图5 机构报名情况分析图

图6 机构报名情况分析图

(2)评估报告质量评价机制缺失，导致评估报告返修次数多，不利于验收备案工作的正常进行。从已备案项目修改情况分析图中可以看出(图7)，修改一次后备案的仅有2个，占6.67% ；修改二次后备案的有8个，占26.67%；修改三次后备案的有16个，占53.33%，修改四次后备案的有4个，占13.33%。综上分析，报告的修改次数与机构的重视度和从业人员的实力紧密相关，加之目前评估委托机制完善后，尚未有行之有效的评估报告质量监督机制。因此，造成有的机构忙于对外承揽业务，应付交差，不注重评估报告的质量和对评估报告审查意见的修改，致使修改报告次数增多，备案时间延长，不利于提高整体工作质量和效率。

图7 已备案项目修改情况分析图

(3)准则规定的方法和参数已不能满足评估实际，亟需修改完善。已备案的30个项目中，从矿业权属性看，探矿权13个，采矿权17个；从矿种看，煤炭19个，金属10个，非金属1个；从评估方法看，折现现金流量法19个，折现现金流量风险系数调整法9个，地质要素评序法2个。突出问题是，折现现金流量风险系数调整法中，风险调整系数的内容不能全面反映找矿风险，导致赋存稳定的沉积型矿种大中型矿床中，普查阶段的探矿权评估方法在选用折现现金流量法与折现现金流量风险系数调整法时，因准则对评估用资源利用储量的规定不一，使得评估结果差别较大，偏离了地勘工作的实际。

(4)目前评估报告的备案审查方式，已不适合矿业权评估管理的需要。主要表现：一是合规性审查内容和部分合理性审查内容由审查人员完成，缺乏专业全面性和对相关文件理解力不一，使得在备案过程中所掌握的标准不一，有时会使评估机构和矿业权评估人员是无所适从；二是政府管理部门进行备案审查导致陷入大量具体的事务性工作之中，无法正常履行其社会管理职能，不

利于简捷、便民的社会服务要求，同时也使政府管理机关无时间无精力对评估机构实施监督管理，已经不适应矿业权评估管理和现代发育的矿业权市场的要求。

4 建 议

(1)简化报名程序，降低门槛，给更多的机构参与摇号的机会。从扶持培育矿业权评估市场健康发展出发，构建大的良性平台，形成优胜劣汰机制，从而敦促评估机构整体水平的提高。

(2)制定完善评估报告质量评价机制，提高验收备案效率。按现行矿业权评估管理的相关规定及准则等要求，对评估报告进行质量评判，这样既有利于评估机构加强业务建设，又有利于提高评估报告质量。

(3)研究完善评估方法和评估参数，解决评估实务操作中的难点和热点问题，提高全行业的执业水平。

(4)建立矿业权评估报告专家审查制，完善评估报告的备案程序。在现行市场诚信机制不健全的条件下，由工作人员对评估报告的合规性审查，由专家对评估参数的合理性进行审查，这样可以及时发现评估报告的合理性问题，既能避免因事后抽查评估报告参数的合理性失真导致评估结果失实而引发的矿业权价款纠纷的问题，又能提高国土资源行政主管部门对评估报告备案的工作效率。