后危机时期美国金融监管改革框架解读

陈柳钦

后危机时期美国金融监管改革框架解读

Us Financial Regulatory Reform in the Post-crisis Era

陈柳钦

金融监管是金融这个现代经济“神经中枢”的“安全阀门”，加强金融监管是维护国家经济安全的重要保证。为了应对金融危机和完善监管体系，全面深化金融监管改革势在必行。

一、《现代金融监管构架改革蓝图》解读

在长达218页的《现代金融监管构架改革蓝图》（以下简称《改革蓝图》）中，分别从短、中、长期提出改革目标，其中短期目标着眼于解决次贷危机问题，中期目标强调修补现行监管体制漏洞，并为构筑最优监管体制开辟道路，长期目标中提出从金融稳定监管、审慎监管和金融市场商业行为监管等三方面重构美国金融监管体系，力求从根本上解决现行监管体制的结构性问题，确保美国在全球金融市场的核心地位。

（一）主要内容

1.短期目标。改革的短期目标主要是解决当前美国住房抵押金融市场监管缺失的问题，并加强监管机构的合作。实现这一短期目标的途径包括：（1）强化总统金融市场工作组（President’s Working Group on Financial Markets，PWG） 的协调作用。（2）赋予美联储对非银行金融机构进行实地监察的权力。联邦储备银行考虑了其他的不同方式来为金融体系提供流动性，包括与非存款机构相关的总体流动性问题。在联储流动性提供方面，通过现场检查和联储决定的其他方式来实施，赋予美联储采取合理的方式获取所有金融机构的融资信息和流动性信息的权力，并逐步加强美联储作为金融市场主要监管者实施综合性监管的职能，逐步建立最优的监管框架。（3）成立抵押贷款委员会（Mortgage Origination Commission，MOC）。其主要职责是审查各州关于抵押贷款市场的许可程序和内容；制定全国统一的抵押贷款业务资质标准；定期评估和审核各州关于抵押贷款市场监管的行政许可、行政监查和行政执法工作。而全国抵押贷款方面的法律应由美联储制定。另外，要加强联邦执法机构对房贷方面的法律实施力度，提高抵押贷款信息的透明度。

2.中期目标。改革的中期目标是消除美国金融监管体制中的监管重叠，提高对金融体系监管的有效性。实现这一目标的途径包括：（1）废除储蓄章程（Thrift charter），合并货币监察署和储贷会监管署。（2）设立联邦保险监管机构。（3）明确州注册银行（state-chartered banks）的监管机构。4）由美联储监督支付与结算。（5）合并期货与证券监管。

3.长期目标。改革的长期目标是构建最优的金融监管架构，提高美国金融业的竞争力。《改革蓝图》希望构建最优的金融监管架构，将所有金融机构分为三大类，设立三个不同的监管当局：（1）设立市场稳定监管部门(Market Stablility Regulator)，履行金融市场稳定职责。（2）设立审慎金融监管部门(Prudential Financial Regulator)，接管目前联邦谨慎监管机构的职能。（3）构建商业行为监管部门(Business Conduct Regulator)，为金融市场实务制定行为标准，保护消费者和投资者利益。

（二）美国金融监管理念的转变

美国推动金融监管架构改革的主要动因是次贷危机蔓延对美国金融市场产生的巨大影响，由此引发学界和监管层对美国金融监管体制的反思。改革一方面要亡羊补牢，另一方面更要放眼未来，提高美国金融业的竞争力，其中折射出的美国金融监管理念转变值得我们关注。

1.从规则导向监管向目标导向监管的转变。《改革蓝图》将监管划分为三个层次：第一层次是着眼于解决整个金融市场稳定问题的市场稳定监管；第二层次是着眼于解决由政府担保所导致的市场纪律缺乏问题的审慎金融监管；第三层次是着眼于消费者保护，解决商业行为标准问题的监管。三个层次监管目标和监管框架紧密联系，使监管机构能够对相同的金融产品和风险采取统一的监管标准，将大大提高监管的有效性。

2.从机构导向监管向业务导向监管转变。新的改革蓝图最显著的特点是扩展了美联储的监管职责，赋予美联储综合、跨业协调监管的权限，特别强调了赋予美联储处理金融系统稳定问题的权力，这就使得美联储能够集中关注与金融系统稳定相关问题并作出处理。《改革蓝图》提出要使美联储成为金融稳定的中坚，美联储的监管权力从商业银行扩展到投资银行及对冲基金等，提升其防范金融系统风险的能力，并使其成为整个金融体系的稳定器。《改革蓝图》确定了逐步实现从分机构、分业监管向综合、跨业监管的转变，这是符合金融发展潮流的。

3.从监管局部性风险向监管金融市场系统性风险的转变。要最大限度地防止金融风险的跨市场传导和扩散，客观上要求金融监管体系必须做到金融风险的全覆盖，不能在金融产品和服务的生产及创新链条上留下金融监管空白。而要做到这一点，必须赋予相关机构对金融市场稳定的职责，使其能够有效监测金融市场的局部风险和系统性风险。次贷危机的蔓延与恶化凸显出局部性风险监管的巨大缺陷，《改革蓝图》赋予美联储监管金融市场系统性风险的责任，从监管理念上实现从监管局部性风险向监管金融市场系统性风险的转变。三支柱的最优目标架构也体现出从消费者的权益保护、对所有金融机构金融风险的监测和对政府担保相关的审慎金融监管，基本上做到了对整个金融市场系统风险的全覆盖。

（三）点评

《改革蓝图》的制定意图也许并不只是应对次贷危机后的新金融局势，而在于深入改进美国金融体制，提高美国金融监管水平。《改革蓝图》并非要实施更加严格的监管，而是对伴随金融创新带来的风险实施更加有效的监管，促进多元化监管体系的有效衔接，建立一个更加灵活、更有效率的监管机制。

从《改革蓝图》内容我们可以看出，其最突出的特点是谋求建立一个统一的、对系统风险能保持高度警惕的功能导向型监管体系。消减合并各类机构意味着一个统一监管体系的建立，而这可以避免没有机构对系统风险有效负责的局面。同时，也可看出对加大监管深度的要求。这主要体现在提议在短期建立按揭贷款发放委员会上。从联邦的视野建立一个对基础资产进行监管的机构，将从根源上保证高度依赖证券化的发达市场经济的健康与稳定运行。

混业经营、统一监管已成为新世纪全球金融业的一个发展趋势。《改革蓝图》将七家监管机构精简为三家，在很大程度上是为了改变多头监管的格局。政出多头，既让被监管者感到无所适从，也为被监管者提供了寻租或套利的空间。由于美国金融监管改革方案中涉及一些联邦监管机构的权力增加，一些监管机构的职能被削弱，因此支持与反对的争议在所难免。但是《改革蓝图》表明了一个立场，即美国金融监管当局不再抱残守缺，而是直面其金融竞争力下降的事实，积极行动起来，改善金融监管。在这样的前提下，其金融监管当局可能会更多地借鉴国际金融监管的常规做法和成功经验，相应推动国际监管标准在美国的实施。虽然改革或许需要数年时间，或者仅落实了部分措施，这也将意味着美国对自内战后逐渐形成的金融监管体系做出了重要调整，至少，这份改革方案仍有可能为美国政府今后的行动提供参考。

二、《金融监管改革框架》解读

（一）主要内容

1.防范系统性风险。（1）建立一个独立的监管部门，负责监管具有系统重要性的金融机构和关键性的支付结算体系；(2)对具有系统重要性的金融机构在资本和风险管理方面提出更高的标准；(3)要求所有规模以上的对冲基金实行注册；（4）建立一个全面的框架，对场外衍生品市场进行监督、保护和披露；（5）对货币市场基金提出新要求，以降低资金快速撤离的风险；（6）为防止复杂机构的破产，建立一个更强大的决议机构（Resolution Authority，即破产主管）。

2.保护投资者或消费者的利益。当家庭对其储蓄作出投资抉择时，应有明确的规则防止操纵和滥用的发生，这是至关重要的。尽管像伯纳德·麦道夫（Bernie Madoff）式的完全欺诈已经是违法行为，但这些案例强调了需要加强执法力度并提高对所有投资者的透明度。当获取家庭按揭贷款的时候，监管的宽松也使许多家庭容易受到欺诈和滥用的侵害。阳光是最好的杀虫剂，金融市场需要有更透明的信息披露制度，以防止市场操纵或者欺诈等行为。另外，加强法律执行也是保护投资者和消费者利益的重要手段。

3.消除金融监管的漏洞。美国的金融监管结构相对比较复杂，既有联邦层面，也有地方州层面的：并且由于部分法律对金融机构的监管权力进行了限制，出现了对有些新型金融产品进行监管权限争斗，而对有些产品却又无人监管的尴尬情形。因此，金融监管架构中必须明确地界定每一个关键职责的权力、资源和责任。不能让部门间的权力之争或对组织结构形式的担忧成为一个永久性监管制度的障碍。

4.促进金融监管的国际合作。金融业务的国际化使得美国政府意识到美国的金融市场规则必须保持国际化，金融监管标准也是如此。美国政府将对审慎监管、避税天堂以及在监管较弱国家和地区进行洗钱等问题进行国际协商与合作。

其中，关于关注系统性风险的监管改革框架已提出了具体措施，其他三项改革框架的具体内容尚未出台和公布。

（二）点评

财政部长盖特纳提出的既考虑了当前金融危机的重点问题——系统性风险，又考虑了维护投资者和消费者权益问题；既考虑了当前金融监管的核心问题——消除金融监管漏洞，又考虑了国际间的合作问题。该计划框架体现了全面性和重点性的统一，但由于该体系过于庞大，所以盖特纳在国会听证时只对第一个问题——系统性风险进行了具体的系统性阐述。其他方面的具体改革措施尚未提出。盖特纳的监管改革方案提出了对金融监管体系的一些新的认识和改革方向，明确表明了加强系统性风险监管的政策意愿。具体体现在：扩大监管权限；单设监管机构，专门负责系统性风险监管；实行逆周期监管措施；填补监管空白，对有系统性风险影响的金融机构要纳入监管；强化对金融衍生产品的监管。从以上内容可以看出，该改革方案影响面广，影响大，是美国金融监管体系自20世纪20年代末“大萧条”以来最大规模的变革，将对美国金融监管及金融市场发展产生深远影响。对系统性风险的高度重视，表明美国监管机构正在改变以往监管机构过于强调微观审慎监管的做法，开始转向宏观审慎监管。

三、《金融监管改革：新的基础》解读

（一）主要内容

根据美国财政部发布的金融监管改革：《新的基础》（以下简称“FRR”）FRR白皮书，这次改革的核心内容有两部分，一是将美国联邦储备委员会打造成“超级监管者”，全面加强对大金融机构的监管；二是设立新的消费者金融保护署，赋予其超越目前监管机构的权力。具体涵盖以下五大方面。

1.促进对金融机构的稳健监管（Robust Supervision and Regulation）。（1）建立金融服务监督委员会(Financial Service oversight council)。金融服务监管委员会的职责主要包括：推进主要联邦金融监管机构监管信息的共享和在政策制定、规划设计、现场检查、报告要求及监管行动方面进行协调；为主要联邦金融监管机构就跨领域问题的商讨组织相关论坛；识别监管空白，为国会就金融市场发展和潜在新兴风险提交年度报告。（2）加强对所有大型、相互关联的金融机构的联合监管（Consolidated Supervision and Regulation）。（3）提高所有银行和银行持股公司（BHC）的资本金水平和其他审慎标准。（4）消除银行监管中的漏洞。美国财政部建议取销储蓄银行牌照，对所有存款机构实行统一监管，由全国银行监管署肩负起货币监理署和储蓄管理局的监管职能。（5）取消证券交易委员会(SEC)的联合监管计划。SEC已经终结了其联合监管对象计划（Consolidated Supervised Entity Program），在该计划下，它一直是像雷曼兄弟和贝尔斯登这样公司的持股公司的监管机构。建议废除SEC所监管的投资银行持股公司计划（SEC’s Supervised Investment Bank Holding Company program）。试图寻求由一家美国监管机构进行统一监管的投资银行，应该受到美联储的监管。（6）要求对冲基金和其他私人资产池（private pools of capital）进行注册。根据《投资顾问法》（Investment Adviser Act），应该要求所有资产管理规模超过某些适度门槛的对冲基金（以及其他私人资产池，包括私募股权基金和风险投资基金）的顾问向SEC注册。应该要求这些顾问报告其管理基金的信息，这些信息足以对任何一家基金是否对金融稳定构成威胁进行评估。（7）降低货币市场共同基金（MMFs）遭遇挤兑的可能性。SEC应该推进其加强MMFs监管框架的计划，以降低单个MMF的信贷风险和流动性风险，并使MMFs行业作为一个整体降低其遭遇挤兑的可能性。（8）加强对保险业的监管。建议通过立法成立隶属于财政部的全国保险办公室(Office of National Insurance)以协调保险业政策和强化保险业监管，负责对所有保险公司进行统一监管。（9）确定政府资助企业（GSEs）的未来作用。财政部和住房与城市发展部将与其他政府部门协商，致力于从广泛的举措中提出关于房利美 (Fannie Mae)和房地美(Freddie Mac)以及联邦住房贷款银行体系的未来作用的建议。在金融形势困难的时期，需要保持GSE持续的稳定性和实力。将在总统2011年预算案发布时向国会和美国民众进行报告。

2.对金融市场实施全面监管。（1）强化对证券化市场的监管，要求发起人承担证券化所产生的部分信用风险，市场参与者的薪酬应与标的贷款(underlying loans)的长期表现相一致。SEC应继续提高证券化市场的透明度和标准化，对SEC建立的资产支持证券(ABS)发行商报告制度给予清晰的授权。（2）对所有OTC衍生品，包括信用违约掉期（CDS）市场实施全面监管，提高市场有效性和透明度，防止该市场风险渗透入整个金融体系，防止市场操控和欺诈，避免不成熟的主体进入市场。（3）进一步协调期货和证券监管规定。CFTC和SEC应向国会建议，对有关管理条例和规定进行必要修改以协调对期货和证券的监管。（4）赋予美联储权力，加强对系统性重要支付、交易和结算的监管。(5)赋予美联储权力，加强系统性重要支付、交易和结算的结算能力，拓宽其获取流动性的渠道。

3.保护消费者和投资者免受金融伤害。（1）新成立一个独立的消费金融保护机构（Consumer Financial Protection Agency，简称 CFPA），统一对消费者和投资者免受金融伤害提供综合保障。（2）改革消费者保护措施。CFPA有权要求相关机构采取合理的信息披露方式，并与消费者进行充分的信息沟通，全面揭示消费者的权利以及他们所承担的成本、损失和风险。从增强透明度、简单化、公平性和可得性四个方面进行消费者保护改革。（3）在加强投资者保护方面，SEC应拥有更大的权力。比如，要求提供投资建议的证券经纪交易商承担相应的尽职责任；调整对投资顾问和证券经纪交易商的监管规则，以增加投资者保护的公平性。改革计划还建议在金融服务监督委员会的领导下，成立金融消费者协调委员会 (Financial Consumer Coordinating Council)。

4.向政府提供其管理金融危机所需的工具。FRR提出的改革方案主要包括两块内容：(1)对于破产的银行持股公司（包括一级金融持股公司），建立一种破产解决机制，以避免陷入破产困境的银行持股公司（包括一级金融持股公司）无序破产。（2）修订美联储紧急贷款权利，增强美联储的危机反应能力。

5.提高国际监管标准并改进国际合作。（1）加强国际资本框架。（2）改善对全球金融市场监管。（3）加强对国际活跃金融机构的监管。（4）改革危机预防和管理的权力机构和程序。（5）强化金融稳定委员会的职能。（6）加强审慎监管。（7）在审慎监管、洗钱/恐怖主义融资以及税收信息交换等领域，执行更高标准。

（二）点评

这份FRR是奥巴马政府上台以来推出的最具雄心的改革计划之一。这份经过充分酝酿、审慎推出的全面监管改革计划也是各方博弈的结果。此次美国金融监管改革的动作很大，FRR是一个野心颇大、力度超然的方案，就一定角度而言是政府扩权的突出表现，与奥巴马的“大政府”策略相吻合。但与此同时，改革方案在某些方面又颇显保守，总体上是“修补”现有监管体系。

没有一个强有力且运作高效的执行框架，再缜密的监管规则都没有意义。因此，FRR改革方案中有关监管机构的行政分工尤其引人注目。其中最主要的一个变化就是将美联储确立为监控系统性风险的“神经中枢”，同时成立一个跨部门的金融服务监管委员会，对美联储提供支持。这一决定空前强化了美联储的权力，将其监管范围从原来的银行控股公司扩大到所有可能对金融稳定造成威胁的企业，包括对冲基金和大型保险公司等。另外，FRR方案提出应赋予政府应对金融危机所必需的政策工具，即政府有权在发现危险苗头时解散那些因为“规模过大而不能任其倒闭”的公司，从而避免政府为是否应救助困难企业或让其破产而左右为难。显然，这将提升政府在处理危机时的自主权。另外，FRR方案提出要撤销原来的储蓄管理局，将其并入财政部下属的货币监理署。这样一种监管机构改革安排显然是奥巴马政府权衡多方立场后的结果。一方面，在美联储扩权的问题上保留了政府改革初衷，这是其保持激进步调的表现；另一方面在精简监管机构上却鲜有建树，不仅没有像最开始设想的那样化整为零，成立一个大一统的监管当局，而且在监管机构的数目上也是一增一减没有变化。

美国FRR方案不仅着眼于本国，而且旨在推动制定更高的全球性金融监管标准，以确保全球金融监管标准与美国实行的监管高标准相一致。作为金融市场最发达、金融监管制度最完备、金融创新最活跃的国度，在很长一段时期内美国都是发展中国家效仿的榜样。特别是在世界银行、国际货币基金等国际经济组织和本国精英的大力推崇下，美国的制度和方式，成为发展中国家建设本国金融市场和金融监管体制的典范。尽管次贷危机动摇了投资者对美国金融业的信心，但由于美国在国际金融体系中的特殊地位，其改革措施自然也受到了包括中国在内的各国金融当局的高度关注。2009年12月11日美国众议院以223票赞成、202票反对的结果通过了FRR方案，该议案的核心内容包括将美联储打造成“超级监管者”以及设立新的消费者金融保护署等。这意味着美国金融监管体系改革向前迈进了一大步。

编者按：为了应对金融危机和完善监管体系，美国政府先后公布《现代金融监管构架改革蓝图》、《金融监管改革框架》和《金融监管改革：新的基础》三个改革方案。本文在梳理上述三个改革方案主要内容的基础上，分别进行了点评，以此窥视美国金融监管改革的新动向。