后危机时期金融监管态势综述

2010-01-19罗屹

杭州金融研修学院学报 2010年2期

罗屹

后危机时期金融监管态势综述

罗屹

一场起源于美国的金融危机使全球的银行业人士再次认识到了金融行业监管的重要性。大力改革金融监管体系、再造全球金融稳定框架的呼声渐高，各国政府和国际组织已经为此做了不少工作，提出了多种建议，并形成了一些共识。但也应该看到，主要发达国家金融监管体系存在的一些问题还没有得到各方的充分关注或达成共识，值得我们进一步关注。

一、金融危机暴露出金融监管体制存在的弊端

本次金融危机的产生和蔓延暴露出国际金融监管体制的诸多问题，主要包括以下这方面:

1.监管真空长期存在，风险不断累积

从20世纪70至80年代开始，全球发达经济国家纷纷放松金融管制，银行不仅直接吸纳存款，更通过资产证券化的方式，打包出售贷款，从证券市场直接获得资金；随着投资银行业务的兴起，金融机构杠杆比率不断上升，金融产品的品种不断增加；金融机构过度冒险，监管部门却没有及时防控，造成风险不断累积，最终爆发危机。

2.监管理念墨守陈规，沟通协调不畅

监管机构设置过多，但是监管理念却没有跟上金融创新的步伐，各自为政，重复监管，多头管理带来了过高的监管成本，且造成监管的权威性和效力下降。各监管机构在危机前未能形成全面有效的风险监管系统，危机爆发时又不能一致行动，及时出手，结果造成危害蔓延，金融危机愈演愈烈。

3.监管机构明显缺位，缺乏约束机制

以麦道夫案为例，麦道夫设下骗局骗取500亿美金巨款。根据美国证券交易商协会的记录，截至2008年11月17日，麦道夫公司管理的资产有171亿美元，但它常年聘用的会计师事务所却仅有3名员工，与其规模很不相称。一位证人证实，在过去9年里曾5次向美国证券交易委员会(SEC)检举麦道夫欺诈行为，事实依据充足。面对如此破绽明显的骗局，美国证券交易委员会却迟迟没有出手。金融监管机构的不作为给投资者带来极大的损失。

4.监管套利频繁发生，危害全球市场

金融监管套利一般是指各种金融市场参与主体通过注册地转换、金融产品异地销售等途径，从监管要求较高的市场转移到监管要求较低的市场，从而全部或部分地规避监管、牟取超额利益的行为。监管套利可以在一国之内，也可能是在国家之间进行。如果一个国家的金融监管过于严格，该国的金融机构和业务就会被其他监管宽松的国家所吸引。非银行金融机构涌现、场外产品发展、对冲基金在离岸金融中心注册都是监管套利的表现。而这一种监管套利的趋势，会影响各国金融政策的制定，导致监管标准的相应下降，给国际金融市场带来巨大的风险。

中国人民银行行长周小川曾在2008年的第四次中美战略经济对话时表示，现在的经济和金融周期跟过去不同，传统的商业周期是由投资、产能过剩引起的，但现在的经济和金融市场问题部分来源于政策缺陷，监管的不足造成了金融市场的动荡。金融危机反映出原有国际金融监管体制的种种弊端，监管体制改革势在必行。

二、美国、英国金融监管体制改革综述

（一）美国的金融监管改革

1.2008年财政部向国会提交金融监管体制改革方案

2008年3月，美国财政部向国会提交了一份金融监管体制改革方案。美国财政部表示，金融监管体制改革有两大目的：一是要增强美国资本市场的竞争力。二是要保护美国消费者利益和维护市场稳定。改革内容涉及多项裁撤、整合联邦监管部门的计划；强调由规则监管逐步转向灵活的原则监管；强调监管合作；突出美联储的监管地位，赋予其更大权力，使之成为金融监管的核心；建议整合现存的银行监管架构。

2.2009年，金融监管体制改革白皮书出台

2009年以来，美国政府在金融监管方面不断有新举措，提出了涉及场外金融衍生品交易、消费类金融产品交易、信用卡发放以及金融机构高管薪酬等方面的一系列改革建议。

2009年6月17日，美国政府公布了一份全面金融监管改革方案白皮书，期待通过新的变革，恢复本国民众及全球对美国金融体系的信心，防范严重金融危机的发生，这被认为是继上世纪30年代大萧条以来美国金融体系最大的一次改革。

3.最新监管措施

2009年下半年，美国证券交易委员会(SEC)和商品期货交易委员会(CFTC)也推出了一系列监管新举措:第一，提出货币市场改革方案，旨在增强货币市场基金的流动性和信用质量、提高整体经营水平；第二，出台了被称为“股东决定薪酬”的法规，要求提高受政府救助企业和所有上市公司管理层薪酬的透明度；第三，设立信用评级机构稽核小组，以限制发行方寻求获得最高信用评级的行为；第四，宣布永久禁止证券交易“裸卖空”；第五，宣布将禁止美国股票交易中的“闪电指令”交易。

（二）英国金融监管体制改革的新举措

2007年，英国北岩银行因为受到美国次级房贷的拖累，在市场资金流通不佳的情况下，发生挤兑，濒临破产，后被英格兰银行注资。北岩银行成为英国金融界第一个美国次贷危机的受害者。

随后一段时间，英国财政官员表示，为促使央行维护金融稳定，将建立一个新的金融稳定委员会(CFS)，保持金融服务监管作为银行业唯一监管者的角色，同时计划授予央行在动荡市况中保持市场稳定的法定责任，以便在危机时及时作出反应。

2009年7月8日，英国财长达林发布了名为《改革金融市场》英国金融监管改革白皮书。这份白皮书长达176页，分析了全球金融市场现状、现有应对危机的措施以及导致危机爆发的根源，并在此基础上提出了一系列改革方案。

（三）从英美金融监管体制新政看国际金融监管趋势

1.适当调整监管框架，适应新的金融市场发展需求

美国方面，保持大的监管框架不变，撤并了部分机构，同时新设了一些机构行使消费者保护、系统风险识别等职权；英国方面则保持“三驾马车”模式不变，在此基础上，适当加大FSA制定规则的权利，设立金融稳定委员会协调一致行动，明确由财政部审批公用资金的使用。

2.强调国际合作在加强监管方面的重要性

资本的高度流动和套利趋向决定了国际协调是大势所趋。美国白皮书明确把提升国际监管标准和加强国际合作定为改革的核心目标之一，制定了很多新规则与别国新政策协调，英国也强调了国际合作在监管中的重要性；英美两国都提到了需要解决不同监管当局在监管要求方面的差异；两国都表示愿意针对银行实施反周期资本充足要求，即在国际经济衰退开始前，反周期性地削减准备金以保存现金流。

3.保护消费者利益，确保竞争开放的市场

美国白皮书中明确提出要成立新的消费者金融保护，保护抵押贷款、信用卡和其他金融产品消费者的利益；英国则要求银行将投资产品简单透明化以保护储户利益，简化争端解决程序以更好地解决投资者投诉问题，成立代表消费者利益的群体进行维权等。

4.明确各机构的职能，打破陈规，提升监管理念

美国的新方案改变了原来的多头监管格局，赋予美联储更大权力，如果国会通过白皮书并付诸实施，美联储可能成为超级监管者，在扮演央行角色的同时将拥有相当于英国金融服务监管的权力；英国则加大了英国金融服务监管的权力，维持集中监管的大框架不变，同时将防范系统性风险的重任交给央行。

5.国际监管合作体系尚未形成

在国际合作方面，由于缺乏统一的监管标准和信息交换的平台与机制，监管者对国际性金融机构的跨境活动，尤其是国际资本流动，缺乏了解。这是一个全球性普遍问题。相关国际组织一直以来只是主要针对发展中国家进行宏观经济监测，特别关注新兴市场国家的汇率问题，但在监管全球资本流动上的作用不尽如人意。迄今为止，我们尚未厘清跨境资金的流动渠道和流动机制，特别是新兴市场国家资金流入与流出的渠道和机制，而且也还没有充分了解在经济不景气时，这些资金流动是如何逆转的。

为加强监管方面的国际合作，金融稳定论坛（FSF）选定了30家大型国际性金融机构，并为它们分别成立了由其母国监管机构为主、主要东道国监管机构参加的联合监管机制（supervisory college）。在运作一段时间以后，我们应该及时评估这些联合监管机制在加强跨国金融机构的国际监管方面的有效性与充分性，并提出改进建议。同时，作为全球风险预警工作的重要组成部分，国际货币基金组织应该加强对国际资本流动的监管和监测。

三、改革金融监管体系需要关注的几个问题

1.引入宏观管理机构的周期参数，加强逆周期机制

有效克服现有资本监管框架中顺周期因素以及提升银行资本的质量是防止严重金融危机的必要前提。危机反映了银行机构在资本充足性方面存在许多脆弱性，表现在：对复杂信贷产品的风险重视不够，最低资本及其质量要求未能在危机中提供足够的资本缓冲，资本缓冲的顺周期性加速了动荡，以及金融机构间在资本衡量标准方面存在差异。

目前，多个国际组织和监管机构正在致力于强化资本约束的普遍性，包括对资产证券化、表外风险敞口和交易账户活动提出资本要求，以及提高一级资本的质量和全球范围内最低资本要求的一致性。此外，作为资本充足率要求的补充，构建适当的杠杆比率指标可以在审慎监管中发挥作用，既可以作为潜在承担过度风险的指标，也可以起到抑制周期性波动被放大的作用。

在克服现有资本充足率框架的脆弱性尤其是资本缓冲的周期性方面，负责整体金融稳定的部门需要开发使用逆周期乘数，抑制顺周期因素。当经济周期发生异常变化或经济系统需要非常规的逆周期调整或特殊稳定手段时，可以考虑让该部门发布季度景气与稳定系数，金融机构和监督机构可以使用该系数，乘以常规风险权重后得到新的风险权重。根据这个风险权重得出的资本充足率要求和其他控制标准（如内部评级法），可以反映维持金融稳定的逆周期要求。

2.监管机构须提高队伍素质，否则缺乏监管市场的经验和感觉

一些监管机构缺乏有市场经验和感觉的人才队伍，对市场发展的最新情况缺乏足够了解，不能掌握新产品对市场结构尤其是系统性风险的影响。由于缺乏对产品风险属性的了解，监管机构工作人员对抵押债务凭证（CDO）等结构性投资工具和信用违约掉期（CDS）等衍生产品可能引发的问题，以及金融机构资产负债表不能体现的表外业务活动，其中包括对结构性产品至关重要的评级方法的缺陷等风险隐患不够敏感。为提高监管水平，监管机构需要与金融市场进行常规的、系统性的人员交流，这种交流可以使监管机构提高对市场的敏感性，更好和更及时地掌握金融产业发展的前沿动态，更好地行使监督、监管职能。

3.强化对评级运用和评级机构的监管

主要评级机构对金融机构和产品的评级结果已经成为国际性的金融服务产品。在全球范围内，很多规定都要求投资管理决定和风险管理确保金融产品达到主要评级机构给出的一定水平的评级。只要某种产品满足了门槛评级标准，金融机构也习惯了不去担心该产品的内在风险。但是，评级不过是以历史数据为基础得出的违约概率的指标，不是产品的未来安全保证。发行人付费的盈利模式使得评级过程充满了利益冲突，评级机构不负责任地给予很多结构性产品过高的评级。此次危机中，市场的逆转使得评级机构深度下调金融产品评级，迫使评级结果的使用机构（资产管理公司、金融服务企业等）的资产减计大增，加重了危机的严重程度。

危机表明，仅在某个国家加强对评级机构的监管远远不够，各国需要共同行动，加强对评级体系的国际监管。国际证监会组织、国际清算银行和金融稳定论坛应当协调制定和执行标准，指定专门机构负责这些规则的贯彻执行，重点关注评级体系存在的问题、消除评级机构和发行人之间的利益冲突以及提升评级机构的独立性、公正性和透明度。此外，需要定期评估经主要评级机构评级的产品的实际表现纪录并评价各种不同评级的实际违约和损失的相关数据，其中包括对主权评级业务，尤其是对发展中国家的主权评级业务的评估。这些评估的结果要公之于众，使得市场参与者可以据此做出自己的判断并更好地使用信用评级服务。一旦发现问题，应责令问题机构及时纠正，并采取个别批评或公开谴责等措施，各主权国监管机构也可据此对相关评级机构处以包括市场禁入在内的相应处罚。

4.关注公司治理问题

对于那些具有系统重要性、业务活跃的跨国金融机构，监管机构应该制定更高的治理标准。至少，这些机构的独立非执行董事应该多数都具备金融知识，有能力为管理层提供实质性指导，在公司的市场战略定位、平衡业务扩张与发展质量之间的关系、金融创新以及高层选拔程序等方面为管理层提供意见。这些机构的年报应该对独立非执行董事是否以及如何积极行使职责的信息进行披露，使投资者能够了解董事会行使其受托责任方面的情况。在美国，有一人兼任董事会主席和首席执行官的惯例，这一做法急需改革。从导致危机的种种问题来看，在具有系统重要性的金融机构中，这两个职务应当由不同的人来担任。

四、对我国加强金融监管的几点思考

相对于发达金融市场，我国资本市场起步较晚，综合经营刚刚起步。我们应充分借鉴国际经验并结合我国国情，使金融市场体系充分适应市场的发展和变化，促进我国金融监管体制的改革，提升我国金融市场的国际竞争力。

1.加强金融监管协调

建立畅通的信息沟通机制，从更宏观的角度提升系统性金融风险的管理能力，促进金融市场的信息公开透明，为金融产品与服务设定行业标准，促进市场的公平竞争，加强金融监管方面的国际合作，借鉴先进的国际金融监管经验，并结合中国特色，不断完善中国的金融监管机制。

加强监管协调有必要建立统一的金融监管基本准则。在国际银行监管方面，巴塞尔协议发挥了很好的作用，而在衍生品监管、会计准则、信息披露等方面，国内金融协调和国际金融合作还大有可为。

2.健全社会信用体系

信用是金融市场发展的基础，良好的信用体系有助于防范道德风险，降低不良贷款比率，维护经济金融秩序。要健全信用评级体系，以市场化的方式培育出权威的资信评估机构，建立各种信用评估指标，通过正向引导使诚信的市场行为收到良好的收益回报，使金融机构和其他市场主体对信用问题高度重视，体现公平和效率。

3.不断更新监管技术和理念

第一，坚持处理好监管与创新的关系。坚持审慎经营原则，大力推动金融创新，将商业银行的表外业务纳入有效监管范畴。第二，加强金融信息化步伐，建立统一的金融信息平台，制定统一的金融监管数据格式和信息采集格式，使金融监管方法更加现代化，工作流程更加合理，数据更加科学、细致和准确，信息资源能够达到实时共享。通过统一的金融信息监管平台，政府可以评估、监测金融体系的运行状况，更好地履行金融稳定的职能。