城市轨道交通规划环境影响评价的回顾与探析

尹 坚 仇昕昕

(1.中铁第四勘察设计院集团有限公司,430063,武汉;2.环境保护部环境工程评估中心,100012,北京∥第一作者,教授级高级工程师)

1 城市轨道交通规划环境影响评价概况

城市轨道交通规划是开展轨道交通建设必须进行的前期工作环节。自20世纪90年代初期以来,北京 、上海 、天津 、重 庆 、广州 、武汉 、成都 、深 圳 、大连、苏州等大中城市陆续启动了城市轨道交通规划的编制工作,迄今已有40余个城市已经或正在编制城市轨道交通规划。

为贯彻《环境影响评价法》,促进城市轨道交通建设的科学决策,自2005年起,各地先后启动了城市轨道交通规划环境影响评价(以下简为“环评”)工作,迄今已有30多个城市开展了轨道交通规划环评 。其中 ：成都 、武汉 、上海 、南京 、无锡 、苏州 、宁波 、广州 、大连 、深圳 、长 沙 、福州 、北京 、天津 、重 庆 、昆明 、郑州 、青岛 、西安 、南昌 、南宁 、合肥 、佛山 、哈尔滨等20多个城市已完成规划环评并通过环境保护行政主管部门组织的审查,涉及轨道交通线路超过200条,总里程超过 7 000 km;常州、东莞等城市已基本完成规划环评;杭州、贵阳、惠州、徐州等城市已启动该项工作。

为适应新一轮城市总体规划的需要,部分城市对已完成的轨道交通线网和建设规划着手进行修编。其中多数城市的轨道交通建设规模都有所扩大,与此相应,环境评价也需要跟随规划修编同步进行。

2 城市轨道交通规划环评的主要功能、作用和工作流程

2.1 城市轨道交通规划的阶段划分

城市轨道交通规划包括线网规划和建设规划两个阶段。线网规划的主要任务是：研究确定城市轨道交通的发展目标和功能定位,确定城市轨道交通线网的规划布局,提出城市轨道交通设施用地的规划控制要求。目前,线网规划一般由所在城市人民政府审批后纳入城市总体规划。建设规划是根据国办发[2003]81号文《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》要求编制的。建设规划需要明确轨道交通远期目标和近期建设任务,论证近期建设项目的必要性和可行性,提出近期建设项目的建设方案,包括线路走向、设施布局和规模、工程筹划、投资估算、资金筹措、土地控制规划等。近期建设规划在技术上基本达到了预可行性研究的深度。建设规划由所在城市组织编报,由国家发展和改革委员会以及建设部审核后,报国务院审批。近期建设规划经批准后即可开展先期实施项目的工程可行性研究。

2.2 城市轨道交通规划环评的任务和作用

城市轨道交通规划环评的主要目的,是从源头确保轨道交通规划决策的科学性和环境可行性。如同文献[1]中潘岳同志对规划环评所概括的七个重要方面,轨道交通规划环评的功能和作用可归纳为以下几点：

(1)履行法定义务,论证规划的环境可行性,提出规划调整和相关控制建议,为轨道交通建设规划获得批准奠定基础。

(2)识别轨道交通规划实施的重大环境问题,全过程参与决策,在整个项目前期工作中充分考虑环境因素。

(3)明确规划实施的环境、资源制约因素,避开“雷区”。

(4)协调、优化、调整、完善轨道交通规划及与之相关的其他规划。

(5)从环保角度优化线路方案和站段选址,优化线路敷设方式、换乘枢纽和重要节点的设计,从源头处理好轨道交通可能产生的重大环境问题。

(6)充分考虑轨道交通建设的累积环境影响、诱发环境影响和社会环境影响,提出完善的应对措施。

(7)确保公众的知情权和环境权益,开展公众参与,促进决策的民主化。

2.3 城市轨道交通规划环评的层次和工作流程

城市轨道交通线网规划具有宏观和指导性,而建设规划则相对微观和具体。根据轨道交通建设前期工作的规定程序,结合经典的环评层次结构进行分析[2],轨道交通规划环评的层次和工作流程如图1、图2所示。

图1 轨道交通规划环评和项目环评的层次结构

图1 表明,线网规划环评属于层次较高、具有宏观指导性的规划环评;而建设规划环评是对轨道交通近期建设规划进行环境可行性论证,与轨道交通建设项目环评比较贴近。

图2 轨道交通规划、项目可行性研究设计以及相应的环评工作流程

3 城市轨道交通规划环评的评价原则和工作重点

3.1 城市轨道交通规划环评的评价原则

总结已完成的众多轨道交通规划环评案例,可归纳出如下重要评价原则。

(1)针对性原则：轨道交通规划环评一定要结合所在城市实际情况,针对规划进行具体分析、评价,对规划存在的资源、环境问题提出可操作的调整措施和建议;完善规划,但不应僭越规划。

(2)实效性和可操作性原则：轨道交通规划环评的结论和建议都应该具体、可操作,不应迷失于放之四海皆准的空泛理论。例如：有的城市轨道交通建设尚未启动,且由于轨道交通规划具有前瞻性,因此不确定性较高,这时规划环评的重点应是从资源环境角度论证建设规模、方案与布局、建设时序的可行性;而有的城市轨道交通建设已形成规模,规划环评具有一定的后补性质,这时应重点回顾总结既有轨道交通的环境问题,从累积环境影响、间接环境影响等方面充分说明轨道交通建设对城市环境的整体效应。

(3)适时介入以及过程参与原则：规划环评一般强调早期介入,但实践中环评完全与规划过程同步是不可能的,只有当规划初步形成框架后,环评介入才有意义。在线网规划阶段,环评可在线网方案已有雏形时介入;在近期建设规划阶段,环评应与建设规划完全同步,及时优化、完善规划。

(4)循环优化原则[3]：通过规划环评的全程介入,对规划方案不断循环优化,最终得到环境可行,以及社会、经济等各方面协调的推荐规划方案。

(5)公众参与原则：在轨道交通规划环评中,公众参与的重点是吸收专家和各有关部门的意见。对于普通公众,参与重点是发现潜在的环境敏感目标和可能产生的环境冲突,以便在规划中拟定有效的回避或减缓措施。

3.2 城市轨道交通规划环评的工作重点

3.2.1 选线、选址和敷设方式论证

选线、选址和敷设方式论证是轨道交通规划环评的首要任务,也是环评优化规划最能起到实质作用的领域。当轨道交通项目进入可行性研究阶段时,对其线位、站段选址和敷设方式进行大变动的可能性已很小。优化轨道交通选线、选址和敷设方式的最佳时机就在规划阶段,这时各级决策部门接受各方调整建议的余地较大,从而为环评参与决策、优化规划提供了最好的时间之窗。

规划环评在论证规划选线、选址及敷设方式的合理性时,首先要识别所有潜在的环境敏感目标,包括自然保护区、风景名胜区、水源保护区、文物保护单位、历史文化街区、居民区、文教设施集中区等,然后根据相关法规要求,结合轨道交通建设可能产生的不良影响,提出针对性的避让建议。应该注意的是,轨道交通是一种节能环保的绿色交通方式,在处理轨道交通与各类环境敏感区的矛盾时,不一定只能是轨道交通回避敏感目标,应根据实际情况,统筹兼顾,必要时实施互动调整。

关于不同敷设方式的比选,通常地下线路更符合环保、景观保护、地下空间利用、开敞空间节约的要求,但存在造价高昂、容易影响地下文物埋藏区、影响地下水径流和补给等缺陷。评价中应充分考虑社会经济的发展远景和人们不断提高的环保意识,以适当的前瞻性,综合各方面因素进行论证。

3.2.2 轨道交通规划与相关政策规划的协调性分析

规划协调性包括对国家相关政策、城市总体规划、土地利用规划等上层位政策、规划的符合性,以及与市政基础设施规划、文物保护规划、环境保护规划等同层位规划的协调性。评价中重点要处理好轨道交通建设与土地利用、文物保护、水源保护、环境保护、市政基础设施等规划的协调性问题。其关键是找出矛盾和冲突,并注意各类规划不同的期限范围和动态调整过程,提出合理的可操作建议。

3.2.3 资源承载力分析

重点分析轨道交通对土地资源的占用、电力消耗,以及对城市基础设施的支撑能力。轨道交通建设引导城市区域开发可能导致大量土地资源和能源的消耗,应区分交通引导型(TOD)和交通疏解型(SOD)轨道交通项目,采用不同控制策略,重点对沿线土地利用提出针对性的控制建议。

3.2.4 诱发(间接)环境影响和累积环境影响分析

轨道交通规划环评应对规划引导和带动城市建设引起的环境影响进行分析、评价,其最佳方法是以沿线土地利用控制性规划为依托,结合有关统计数据,对规划线路廊道的土地开发、人口密度、产业分布进行预测[4],并说明由此带来的诱发环境影响。

轨道交通规划一般包括众多项目,这就产生了累积环境影响的问题。规划评价的重点,一是汇聚多条线路的大型换乘枢纽,二是部分线路的衔接段或重叠区域,三是各线的主变电所、车辆段、停车场、综合基地。应注意从资源共享角度论证站段建设的必要性,必要时优化整合、减少场站设置数量。

3.2.5 部分重点环境要素的评价

(1)噪声振动评价：轨道交通规划环评中的噪声、振动评价,应侧重于识别大型、成片的居民集中区,以及重要的文教设施、文物保护单位等敏感点,包括既有和规划的敏感目标。评价应给出沿线敏感目标控制距离、土地利用和环境功能分区建议。应按影响最大的环境影响因子确定规划控制距离。

(2)生态环境影响评价：重点评价轨道交通建设对区域景观及自然保护区、风景名胜区等环境敏感目标的影响,对可能涉及的重要绿地和古树名木的影响,对耕地和基本农田的影响,对水土保持的影响等。可采用一些视觉景观指标、生态适宜度指标、景观生态学方法和指标等进行分析、评价。

(3)水污染控制评价：轨道交通建设项目的污废水主要由车站、车辆场段产生,排放量较小。其评价的关键是注意污水管网、污水处理厂的配套和建设时序衔接,确保所排污废水能纳入城市污水处理厂处理。

(4)电磁辐射、风亭异味及固体废物影响评价：重点提出主变电站周围的防护距离要求。对风亭异味,大量实地调查表明15～20 m的防护距离即可确保异味影响消失。对轨道交通建设产生的大量弃土、弃渣,原则上应按照城市渣土处理的相关法规进行处置,同时注意提出水土保持要求。

(5)社会环境影响评价：主要评价内容是分析轨道交通建设引起的拆迁安置问题,轨道交通规划实施对城市交通的改善作用(可采用占公交出行的比例、500 m范围轨道交通站点覆盖率、轨道交通单位里程单位时间的运量负荷等指标说明轨道交通服务水平),以及对城市空间布局的优化调整作用等。

4 城市轨道交通规划环评存在的问题及改进建议

4.1 轨道交通规划环评存在的主要问题

通过对大量实际案例进行剖析,归纳、总结轨道交通规划环评工作中存在的如下主要问题。

4.1.1 规划环评管理中存在的主要问题

(1)“宏微倒挂”现象：原则上越宏观的规划越应由更高层次的机关审批,但现实却是地方政府审批宏观的线网规划,国家主管部门负责为相对微观的建设规划把关。与此相应,规划环评的审查权限也是宏观、微观倒置。轨道交通规划及其环评审批的“宏微倒挂”容易产生建设规模过大、标准过高、建设时序超前、重大环境制约因素未予考虑等弊端。

(2)重审批、轻实质作用：很多城市主管部门尚未真正意识到规划环评促进科学决策、从源头避免或减轻不良环境影响、推动轨道交通规划顺利实施的积极作用,只求规划环评尽快顺利通过,对规划中的环境制约因素则不甚关心;有些领导甚至要求隐瞒重大环境问题,使规划环评的作用大打折扣。

(3)环评启动晚、发挥作用有限：纵观各城市轨道交通规划环评实践,多数都是在建设规划编制基本完成后才开展环评。环评启动较晚导致选线、选址中一些重大环境问题得不到正确处理。

(4)主管部门间协调、沟通不够：环保行政主管部门与相关规划审批部门间的沟通和配合仍嫌不足,不利于推动轨道交通规划环评的开展,也不利于发挥其应有作用。

(5)规划环评技术能力欠缺：一是技术人员对轨道交通规划环评理解不够,认识有限,缺乏经验,导致规划环评的质量离期望较远;二是规划环评专家系统在审查把关、提供技术指导方面的能力不足。

4.1.2 规划环评技术工作中存在的主要问题

(1)评价目的不明确,指导思想和评价原则不当：有些轨道交通规划环评仍然按照项目环评的思路开展工作,拘泥于具体的环境要素影响评价,失去了规划环评的意义。而另一些案例则以为规划环评只要谈宏观问题,将一些规律性的轨道交通环境影响空泛描述一番,完全失去了针对性。

(2)文件编制、评价指标和技术方法欠成熟：比较突出的是文件编制内容欠规范,技术方法和评价指标体系五花八门、不切实际,或与轨道交通建设相关性不强,影响了环评文件的质量。这一方面是因为前期颁布的HJ/T 130—2003《规划环境影响评价技术导则(试行)》[5]和HJ 453—2008《环境影响评价技术导则◦城市轨道交通》[6]就轨道交通规划环评而言缺乏针对性和可操作性;另一方面各评价单位虽然就评价技术要点和指标体系进行了大量有益的探索[7],但仍有诸多偏颇之处。

(3)工作重点不突出：部分轨道交通规划环评对可能构成重要制约的资源承载力、环境限制因素等交待不清;或虽有描述,但避重就轻,淡化矛盾;或虽然提出了矛盾和冲突,却未给出明确结论和建议。

(4)基础工作不扎实：在相当部分案例中,存在类比源选择不当、源强等预测参数选用不正确、数据引用前后矛盾等现象,反映出环评单位缺乏经验或基础工作不扎实。

4.2 进一步改进轨道交通规划环评的对策建议

(1)加强宣传贯彻,提高各有关部门对轨道交通规划环评优化决策、有利于轨道交通可持续发展的认识,使有关领导和决策人员真正理解、支持和重视规划环评。

(2)鉴于线网规划是近期建设规划的基础和依据,国家有必要对其进行控制,以体现其战略性和宏观指导性。建议国家审批权限应前移至线网规划阶段;线网规划可编制环境影响篇章,并明确将其纳入审查环节。

(3)借鉴发达国家交通规划环评的经验,建议开展城市综合交通规划环评试点,以便综合考虑不同交通方式间的分工与配合,进行环境影响比较分析,从而更科学地论证轨道交通及其他交通方式的建设规模和空间布局,并进行多维度的综合决策。

(4)逐步建立轨道交通土地、能源等资源消耗的指标数据库,噪声、振动、电磁辐射、污水和弃渣排放、风亭异味等重要污染源强数据库,以及典型城市环境下轨道交通环境保护措施及投资数据库。加快制订轨道交通规划环评导则,明确轨道交通规划环评的工作重点和主要技术原则。出台的技术导则不宜过分强调统一的内容、形式和方法,应为评价人员开放思维、不断创新和提高留出空间。

(5)大力加强轨道交通规划环评能力建设。对环评技术人员,重点是加强有关规划环评的技术培训和交流,增强对规划环评的认识和理解,提高站位;对专家系统,重点是扩充专家队伍并提高专家水平,把好审查关,充当评价单位的“外脑”,为做好轨道交通规划环评当好参谋。

[1] 国家环境保护总局环境影响评价司.战略环境影响评价案例讲评(第一辑)[M].北京：中国环境科学出版社,2006.

[2] 李明光,陈新庚,桑艳鸿.分层环境影响评价研究[J].环境保护,2002,24(5)：33.

[3] 陆化普,朱军.城市轨道交通规划的研究与实践[M].北京：中国水利水电出版社,2001.

[4] 杨新华.城市轨道交通项目直接经济效益评估与实证研究[J].交通科技与经济,2006,33(1)：100.

[5] HJ/T 130—2003 规划环境影响评价技术导则[S].

[6] HJ 453—2008 环境影响评价技术导则◦城市轨道交通[S].

[7] 黄夏银,王华,夏晶.城市轨道交通规划环境影响评价技术要点与指标体系的探讨与应用[J].环境监测管理与技术,2008,20(4)：34.