完善天津市农业补贴政策的建议

李 广 张淑荣 刘永胜

完善天津市农业补贴政策的建议

李 广 张淑荣 刘永胜

农业具有弱质性和高风险性，同时又涉及国家安全、农民收入、农村社会稳定及环境保护等问题。因此，农业已成为社会普遍关注的焦点问题之一。世界各国从产业、金融、财税、投资和法律等诸多方面向农业倾斜或给予优惠安排。在诸多政策中，农业补贴尤为引人关注。这是因为农业补贴可尽量减少社会福利损失，且比金融、财税等其他政策效果更直接有力。我们根据天津市农业产业结构水平和财政资金支持能力，分析天津农业补贴的现状和存在问题，并提出完善天津农业补贴政策的相关建议。

天津;农业;补贴;政策

一、天津市农业补贴政策的积极发展

(一)农业支持总量逐年增加

随着天津产业支持能力不断提高和经济实力不断增强，农业支持总量逐年增加。据统计，2001－2006年间，天津市财政支农支出总额471.96亿元。2001年支出总额57.98亿元，2006年增加到106.19亿元，增长幅度达83%，年均增长率达15%以上。财政支农支出在农业生产总值中的比重也在不断提高，由2001年的34.2%提高到2006年的42.4%，提高8.2个百分点。

(二)农业科研和农村教育补贴加大

天津市对农业科研和农村教育补贴加大，农业科研补贴由2001年的0.1亿元增加到2005年的1.5亿元，年增长率为分别为10%、81.82%、165%和183%。另外，熵值计算(“熵值计算”解释见注一)显示，天津市在回报率较高的农业科研支出方面投入比较稳定。农村教育及附加费补贴由2001年的8.82亿元增加到2005年的19.7亿元，年增长率分别为28.91%、－4%、29.33%、19.56%和16.78%，说明天津市越来越重视农业科研和农村教育工作。

(三)事业费占农业补贴比重趋于合理化

天津市支援农村生产和农林水利气象等部门的事业费由2001年的2.55亿元增加到2005年5.67亿元，分别占总的农业补贴的7.34%和16.67%，虽然绝对值和比重逐年增加，但远低于我国总体水平。该数值在全国的总体比重为50%以上。这说明天津通过精简人员、节约行政开支提高了支农效率，因为财政供养人员的行政事业费支出最容易受到财政收支变化的影响和冲击，成为财政运行风险的主要载体之一。

(四)直补由“绿箱”转为“黄箱”，支农效率明显增加

2004年，天津市开始对种粮农民实行直接补贴，补贴对象是2003年农村税费改革中确定的计税面积内列入粮食种植计划面积的农作物，即补贴数额与农民当年的种植面积不挂钩，属“绿箱”范畴;粮食作物种植补贴范围为小麦、玉米和水稻，补贴标准为30元/亩。2007年天津市对种粮农民实行直补的对象和标准发生了改变，补贴以农民实际播种面积为对象，即与当年农民播种面积挂钩，属“黄箱”范畴，补贴标准为43元/亩。有效提高了直补效率，增加了农民种粮的积极性，促进了天津市农业结构的调整。

(五)直接投入加大，促进农民生产积极性

直接投入主要包括良种补贴、农机补贴和农资补贴。通过对宝坻区史各庄镇调研发现，2005—2007年该镇用于良种补贴的金额支出分别为105813.1元124866元、151255元。补贴面积也逐年扩大，由2005年的1058.31亩增加到2007年的16741亩，受益农民增加，提高了农民种植优质品种的积极性。2004—2007年该区农机补贴分别为87950元、56890元、88500元和215570元，2005—2007年的年增长率分别为55.56%和144%，说明天津能有效带动农民投资购置农机具。天津市借鉴粮食直补的经验，把“农资补贴”直接补给种地农民，不失为综合措施中的一种好办法。2006、2007年宝坻区史各庄镇发放给农民的农资补贴分别为349330元和653185元，加大补贴的范围和标准，范围由2006年的34933亩扩大到50245亩，标准由2006年的10元/亩扩大到13元/亩。

二、当前天津市农业补贴政策存在的问题

(一)我市财政支援农业绝对量不断增加，但比重下降

如图1所示，1978年—2006年，用于农业的支出由1978年的4494万元增加到2006年的16.08亿元，增长31.16倍。特别是2001年以来，天津财政支农的绝对量快速增加，由2001年的5.74亿元增加到2006年的16.08亿元，年均增幅为38.5%，远远超过2000年前的年均增幅17.2%。但在总体上，天津市财政支援农业支出占市财政支出的比重呈现下降趋势，由 1978年 3.45%到 2006年2.96%，处于较低水平。

图1 1978—2006年天津市财政支农总量与该项支出所占比重

(二)政府一般服务项目支出过高，农产品市场服务项目空缺

2001—2005年天津市政府一般服务占财政支农比重平均为63.54%，高于51.9%的中国平均水平和39.4%的国际平均水平，说明内部结构不够合理。农产品市场服务项目没有列入天津市财政支持“三农”投入表中。说明天津市农产品市场服务还不到位，不能很好的促进农产品流通和统一大市场的发展，减弱了农产品竞争力，使农民收入增加缓慢。

(三)农业科研投入不足

从表2可看出，2001—2005年每年用于农业科研费用支出一直很低，最高年份只占财政支农的0.99%，2005年天津市农业科技、教育和基础设施的投入分别为0.3亿元、2.11亿元和2.86亿元。而“绿箱”政策回报率的顺序为:农业科技﹥农村教育﹥农业基础设施﹥农户物质投入。不提高农业科技投入，“绿箱”措施就不能充分发挥其作用。(见表1)

表1 2001—2006年天津市各项农业补贴占财政支农总量比例 (单位:%)

(四)农业环境保护补贴为空白

农业环境保护补贴是政府为保护环境而进行的转移支付，如退耕还林补贴等。当前我国正在通过财政补贴开展退耕还林工程，其目的是以此推动改善生态环境，提高生产力，实现社会经济的可持续发展。其效益表现在社会、经济、生态等多个方面。天津工业较发达，但另一方面环境污染现象严重。如表2所示，2003年—2006年随着工业总产值的增加，天津市工业废水、废气和固体废物排放量总体趋势为逐年增加，但没有这方面的补贴政策，农业环境压力很大。

表2 2003—2006年天津工业总产值、工业废水废气和固体废物排放量

(五)良种补贴范围不够合理

天津市良种补贴范围仅限于玉米、小麦和水稻。2004年以前天津一些地区多数农民种植棉花，但由于棉花不在良种补贴范围内，再加上大量进口棉花的冲击，棉农利益严重受损;2004—2006年以后农民的种植结构发生明显改变，只种植给予良种补贴的几种农作物，使农产品结构发展受到限制。

(六)教育投入不稳定

天津市各项投资稳定性的大致顺序与前面所述符合效率原则的投资优先顺序并不完全一致，主要表现为对农业发展贡献较大的教育投资支出十分不稳定。在农业补贴熵值中，农业教育的不稳定性列第一位(见注一)。其原因有:一是目前农村教育的投入机制不合理，投入资金的来源主要依靠区镇级财政收入，当财政状况紧张时，对于教育的投资便会被大幅削减，且当农业税费改革后，对教育进行稳定投资更加困难;二是教育作为准公共物品，存在收益外溢和滞后特征，造成与目前财政运行过程中的逐利性产生矛盾，使得政府更趋向于那些投资回报率高、见效显著的项目。

(七)食品安全方面支出的表面稳定以低效的粮食和食品制度安排为代价

农业补贴熵值显示，天津市食品安全支出较稳定(见注一)，这有利于保障国家和地区食品安全，但是这种高稳定支出的深层原因是低效的粮食和食品制度安排。一方面粮食增产并未带来食品安全，从短期来看，粮价下行压力以及生产成本增加所导致的农资价格上涨压力仍然很大，粮食安全问题依然任重道远，所以为了保障国家及地区粮食安全，需要食品安全方面长期稳定的支出;另一方面由于国家在粮食与投入品间价格差、不合理的地区差价、较低的粮食经营补贴、不合理的粮食风险基金配套等强制性制度安排，造成天津在粮食储备和经营过程中利益流失，使得粮食储备安全方面的财政负担过重。目前，随着我国工业化发展、产业结构调整以及粮食流通体制市场化改革的进一步深化，天津迎来了提高食品安全储备效率的契机，亟待解决的问题就是如何充分发挥粮食经营的赢利性。

三、完善天津农业补贴政策的建议

(一)重视工业对农业的反哺作用

2006年天津市农业在第一产业总产值中的比重仅为42.1%，合计其在国民经济中的比重仅为1.14%，这一产业构成也充分说明了从产业支持角度来看，天津市完全有能力实行工业反哺农业政策。2006年天津市人均GDP按当年汇率水平计算已超过5000美元;第一产业比重仅为2.71%，工农业增加值比重远超过4:1这一比例要求;总就业人数为562.92万人，第一、二、三产业从业人数分别为81.11万人、234.85万人、246.96万人，第一产业总就业人数仅占就业总人数的14.4%;非农业人口占总人口比重已达到60.18%，农业人口比重仅为39.82%。从以上指标来看，无论产业基础还是工业经济能力，天津都已达到工业化国家或地区转向工业反哺农业发展阶段的标志。

(二)合理调整农业补贴政策

根据天津市农业经济发展需要及天津市产业支持能力，需进一步调整财政支农支出项目比重:一是对于增加农业生产和农民收入见效快、周期短，对农产品贸易会产生扭曲作用的支出项目应依据WTO《农业协议》和我国入世承诺进行调整。如在农业生产(农资及农机补贴)、食品价格补贴等项目上增加补贴额度和补贴比重，充分利用8.5%的微量标准(见注二);二是对于增加农业生产和农民收入见效慢，但又不会产生贸易扭曲的长效项目，如农业科研、农村教育、农业综合开发、农业基本建设等要根据天津实际经济能力不断加强和提高支出额度与比重;三是对于见效慢但与社会稳定密切相关的支出项目，如医疗卫生、灾害救济、土地使用、安全储备等要建立一个稳定、持续的补贴机制;四是对于目前国际上普遍采用但国内尚未实施的项目，如农业保险、环境保护、休耕补贴等应进行补充。总之，实施财政支农要以增加农民收入、促进农业发展和稳定农村社会为目的，不但要考虑到项目的短期效益同时还应建立一个稳定的长效支持机制。

(三)充分发挥各政策箱的特点和作用

目前天津市财政支农项目，仅使用了“绿箱”和“黄箱”两种措施，“蓝箱”措施(“蓝箱”解释见注二)处于空白。在整个财政支农支出中“绿箱”支出占绝对比重，支出总额逐年增加，由2001年的54.83亿元增加到2006年的97.93亿元，但在总支出中的比重却呈下降趋势，由2001年的94.6%下降到2006年的92.2%。“黄箱”措施支出总额虽然也程逐年增长态势，由2001年的3.15亿元增加到2006年的8.26亿元，但在总支出中的比重自2004年以来变化不大。“黄箱”支出占农业生产总值比重远低于《农业协议》和我国入世承诺的8.5%的微量补贴标准，2006年也仅为3.3%(见表4)。

表4 WTO口径下2001—2006年天津市财政支农水平

根据WTO和《农业协议》规定，“绿箱”支出是属不可诉补贴，即没有最高限量。基于天津实际经济能力和农业发展的需要，天津市完全有可能继续加大“绿箱”支出力度，如在农业科教、综合开发、基础建设及直接补贴等方面应相应增加其总量投入和比重。“黄箱”措施虽属可诉补贴，但根据我国入世承诺的“黄箱”措施中8.5%微量补贴标准计算，2006年天津市“黄箱”支出应在21.27亿元，但目前远没有达到这个数额。在财政支付能力允许的条件下，应充分利用这一标准，至少根据建立一个稳定的增长机制，以确保增加农民收入和提高天津市农业及农产品竞争力的目标在短期内得以实现。“蓝箱”属“黄箱”措施的一项例外措施，根据《农业协议》规定:“蓝箱”支持不能超过一定历史时期一成员平均总农业产值的5%。在天津可对畜牧业试行“蓝箱”补贴，并对天津市基期的选择可借鉴直补，如以2003年为基期，2003年天津市农业总产值为193.44亿元，天津市“蓝箱”措施最高支持量为9.672亿元。

(四)优化农业产业结构，提高补贴效率

一是继续调整和优化三次产业结构。在保证第一产业产能持续增长的基础上重点调整和优化第二和第三产业，并根据天津市区位优势和资源优势，逐步突显第三产业的竞争优势。二是充分发挥优势农业主导功能，调整农业内部产业结构。就种植业而言，应在确保粮食安全的基础上适度调整棉花、蔬菜及油料作物的比重，同时注重开发高效农业，从而确保补贴资金在粮食作物中的补贴效能。三是充分发挥区域优势，协调区域性种植结构。应根据各地区资源要素禀赋的差异和地区优势，协调各地区种植业结构，如针对武清、宝坻、蓟县和静海四县区加强粮食作物的产能，而同时根据各地区经济结构和经济发展水平，在棉花、蔬菜及油料等其作物生产方面采用不同的政策指导措施。

李广，天津市政府决策咨询专家库专家。主要研究方向:农业经济、农村政策、城市林业与环境经济。