新时期乡村治理的嬗变路径及经验

李正华

(中国社会科学院当代中国研究所,北京100009)

新时期乡村治理的嬗变路径及经验

李正华

(中国社会科学院当代中国研究所,北京100009)

改革开放新时期,中国乡村治理分为三个阶段:从1978年底至1987年底,是结束人民公社体制,实现政社分设阶段;从1988年《村组法》试行到1998年《村组法》正式实行,是以试行村民自治为重点的阶段;从1999年至今,是乡政村治模式正式推行、农村综合改革不断推进阶段。新时期乡村治理过程也是中国民主政治的持续推进过程,是“以人为本”的理念不断落实的过程,是从单纯推进乡村经济发展到全面建设社会主义新农村的过程,为我们留下了宝贵的经验和启示。

新时期;乡村治理;嬗变路径;经验＊

李正华研究员

改革开放新时期,中国乡村治理依其不同特点,可以分为三个阶段:从1978年底至1987年底,是结束人民公社体制,实现政社分设阶段;从1988年《村组法》试行到1998年《村组法》正式实行,是以试行村民自治为重点的阶段;从1999年至今,是乡政村治模式正式推行、农村综合改革不断推进阶段。新时期乡村治理过程也是中国民主政治的持续推进过程,是“以人为本”的理念不断落实的过程,是从单纯推进乡村经济发展到全面建设社会主义新农村的过程。搞好乡村治理,必须不断加强和改进党的领导,充分调动、保护和发挥好农民的积极性,正确处理好物质文明建设和精神文明建设的关系,不断解放思想,与时俱进。

一 新时期乡村治理的嬗变路径

(一)结束人民公社体制,实现政社分设

中国共产党的十一届三中全会以后,中国农村逐步推行的家庭联产承包责任制,不仅调动了广大农民的积极性,大大促进了农业生产力的发展,而且导致农村人民公社的解体,引发了中国乡村组织体系的重构,使乡村治理模式发生了从“统治”到“治理”的深刻变化。

20世纪70年代末80年代初,中国农村开始实行家庭联产承包责任制的改革①。土地农户承包、家庭经营,成为中国农村基本经济单元和主要经营形式。由于基本否定家庭经营、对集体经济管得过死、分配制度过于追求平均的人民公社体制,无法满足农村发展的要求,无法担当起发展经济和管理社会的职能。1978年,四川广汉县向阳公社成立了工商联合公司,在公司内部实行工效结合、奖惩挂钩的目标责任制,工商联合公司实际上取代了公社的经济职能。1980年6月18日,向阳正式摘下了人民公社的牌子,将公社分为乡党委、乡政府、农工商总公司,率先在全国冲破了曾经是社会主义的重要象征的人民公社管理体制。

改变人民公社体制,是改变乡村基层政治体制的重大变革,其难度与复杂程度均不亚于农村经济体制改革。虽然在经济改革的推动下,政治改革是大势所趋,但是,人们对政治体制具体如何改、广汉的尝试应不应当推开,依然持十分慎重的态度。1981年9月9日,邓小平在谈到农村改革、人民公社问题时说:“人民公社建立以后,我们已经感到‘一大二公’的目标并不是很快就能实现的,那时候毛主席还在,也意识到这个问题了。”“我们现在正在研究公社制度问题,这还是一个探索的问题。”[1]可以看出,邓小平对人民公社20多年来的实践结果不满意,也倾向于尽快探索出一条改变人民公社体制的路子。

经过实践的探索和认识的深化,1982年11月,正式提交全国人民代表大会审议的《中华人民共和国宪法修订草案报告》明确提出:“在中央的统一领导下,加强地方政权的建设”,“改变农村人民公社的政社合一的体制,设立乡政权。人民公社将只是农村集体经济的一种组织形式。这种改变将有利于加强农村基层政权建设,也有利于集体经济的发展。”1982年12月4日,第五届全国人民代表大会通过的新修订的《中华人民共和国宪法》规定:乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域,乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责,乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制。乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生。“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”[2]226。1982年宪法的通过,在法律上宣告了人民公社历史的终结。

关于改革人民公社体制的具体途径,《中华人民共和国宪法修订草案报告》明确要求:“政社分开的具体实施,这是一件细致的工作,各地要从实际出发,因地制宜,有领导、有计划、有步骤地进行,不要草率行事。”1982年12月31日,中共中央政治局讨论通过的《当前农村经济政策的若干问题》也指出:“人民公社的体制,要从两方面进行改革。这就是,实行生产责任制,特别是联产承包制;实行政社分设。”[2]258“在政社分设后,基层政权组织,依照宪法建立。”“政社合一的体制要有准备、有步骤地改为政社分设,准备好一批改一批。”“人民公社原来的基本核算单位即生产队或大队,在实行联产承包以后,有的以统一经营为主,有的以分户经营为主。它们仍然是劳动群众集体所有制的合作经济。”“原来的公社一级和非基本核算单位的大队,是取消还是作为经济联合组织保留下来,应根据具体情况与群众商定。”[2]2591983年10月,中共中央、国务院正式发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,要求按乡建立乡党委,并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。乡人民政府建立后,要依法行使职权,领导本乡的经济、文化和各项社会建设,做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。《通知》规定,乡的规模“一般以原有公社的管理范围为基础,如原有公社范围过大的,也可以适当划小”。在建乡中,要重视集镇的建设,对具有一定条件的集镇,可以成立镇政府,以促进农村经济、文化事业的发展。在县乡之间恢复区公所。自此以后,全国各地普遍开始了恢复建乡工作。到1984年底,撤社建乡工作基本完成,全国共建乡85200多个,建区公所8100多个。

对于乡镇以下的乡村基层治理,1982年宪法也规定,在农村设立村民委员会,并在其下面分设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。到1985年,全国农村在废除人民公社的同时,取消了原有的生产大队和生产小队,建立了82万多个村民委员会[3]。

在政社分开及乡镇和村民委员会建设的过程中,全国大多数省区的农村基层逐步形成了区——乡镇——村委会的三级基层建制。区在法律上只是县政府的派出机构,但不少地方的区实际上拥有节制乡镇政府工作的权力。为了减少基层管理的层次,增强乡镇政府的权力和独立性,鉴于大多数地区乡的规模偏小,1985年又着手进行撤区并乡工作,到1986年底,全国的乡(镇)数量由85200多个减少到58400余个,撤并了32000多个[4]。

乡镇党委是中国共产党在农村的最高基层组织,按照党章的规定和实行党政分工的要求,集中精力抓好党的路线、方针、政策的贯彻执行;其对乡政府的领导,主要是政治、思想和方针政策的领导,对干部的选拔、考核、监督,对经济、行政工作中重大问题的决策,而不是包办政府的具体工作。乡镇党委保证乡镇政府依照宪法和法律的规定独立行使职权,支持乡长大胆地开展工作[5]83。

乡镇政府负责社会管理以及相应服务工作。乡镇政府管理经济,主要是运用经济的、法律的和行政的手段,为发展商品生产服务。乡镇政府支持乡镇经济组织行使其自主权,不能包揽或代替经济组织的具体经营活动,更不能把经济组织变成行政管理机构[5]84。为了管理迅速发展起来的乡镇企业,各乡镇先后成立了合作社、经济联合社或农工商联合公司主管乡镇企业,逐步扩大乡镇企业经营管理的权力。乡镇以下实行村民自治,村民依法行使民主自治权利。农村土地所有权保留在农村社区(主要是村或村民小组,农户数一般在100户至1000户之间)组织中,土地的使用权交给农户,农户自由决定自己的生产经营,在交纳国家征收的粮食以后,其余农产品都归农户自己消费或出售。

经过10年重建乡镇政权组织体系的改革,中国乡村成功地废除了人民公社体制,建立了乡村分治的治理体系,基本实现了党、政、企、村的组织分设、职能分工。基层政权和组织的“分权”与“重建”,构成这一时期乡村治理变革的基本内容和突出特征。至1988年,在中国乡村,乡政村治格局模式基本形成。1988年12月,全国共有乡(镇)政府6.98万个,村民委员会84.5万个[6]。

乡镇政权作为国家的基层政权,依法对乡村传递国家的意志,进行行政管理,控制和主导着农村的发展。乡村中,农民和农户拥有对土地等生产资料的使用权及生产经营的自主权,农户成为独立的经济主体。这种乡政村治体制是20世纪70年代末开始的中国农村改革的最重要的成果之一[7],它拉开了中国政治体制改革的序幕。

(二)村民自治的试行与农村基层政治改革的深化

20世纪80年代中期以前,经济上的家庭经营和政治上的乡政村治是中共中央关于乡村改革的主要思路,中国乡村治理变革的重心主要在乡镇一级。以1987年11月24日六届全国人大常务委员会第23次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》(以下简称“《村组法(试行)》”)为标志,中国乡村治理进入了以试行村民自治为主要内容的新阶段,中国乡村治理变革的重心下沉到村一级,这一阶段也持续了十年。1998年11月4日,九届全国人大常务委员会第五次会议正式颁布了修订后的村委会组织法,结束了《村组法》的试行阶段。

早在1980年1月,村民自治的制度性萌芽即发生于广西壮族自治区宜山县。鉴于实行承包责任制后,很多事情没人管,耕牛经常被盗,社会治安混乱的情况,为了治安联防,宜山县三岔公社合寨大队(今宜州市屏南乡合寨村)果作等6个生产队的村民,自动组织起来,选举村委会,制定村规民约。村委会的候选人由6个生产队长和一位村民组成。125户人家每户派一个代表投票,最后有85户参加了投票,选出了主任、副主任、委员等5位村委会成员[8]。时任生产队长的韦焕能全票当选村主任。村委会成立以后,村民实行自我管理,村里的公共事务有人负责了,公益事业有人管了,社会治安有了好转。稍后,四川、河南、山东等省的一些农村地区,也陆续出现了村民委员会式的组织。当时各地的村委会名称并不统一,有的称“村管会”,有的称“议事会”,也有的称“治安领导小组”。

合寨村民的这种自我管理、自我服务的体制,非常适应当时农村以包产到户为主要形式的经济体制,得到了当地党政领导的高度重视和充分肯定,也引起了中央高层的重视。全国人大法制工作委员会和民政部专门派出工作组前往考察,充分肯定了包括合寨在内的广西一些地方建立村民委员会的做法,建议在改革人民公社、建立乡政府的试点工作中,做好村民委员会的试点工作。于是,1981年中共中央在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中,首次提出要“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”。

1982年4月,《中华人民共和国宪法修改草案》总结了各地建立村委会的经验,写入了有关村民委员会的内容。1982年宪法规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”[2]246这一规定明确了村民委员会的性质、基本任务、组织设置、选举等有关事宜,确立了村民委员会在我国的法律地位,为广大村民行使自己的民主权利和进行新的实践与探索提供了宪法依据。

随后,《关于政社分开建立乡政府的通知》要求在改革政社合一的农村管理体制的同时,在乡以下按村民居住状况(一般是在生产大队的基础上),设立基层群众性自治组织的村民委员会。各地在建乡的过程中可根据当地情况制订村民委员会工作简则,在总结经验的基础上,再制订全国统一的村民委员会组织条例。

为了落实1982年宪法有关村民自治的精神,1987年11月24日,六届全国人大常务委员会第23次会议通过了《村组法(试行)》,对村委会组织和村民自治作出了具体规定,并于1988年6月1日开始试行。从此,以村民自治(农村)和居民自治(城镇)为主要内容的中国基层群众自治制度得以确立。

建立村委会的试点工作在1981年就已开始。1983年,全国各地普遍开展了组建村委会的工作。1985年春,全国农村设立了82万多个村民委员会。但这时的村民委员会大都是将原来的生产大队改为村民委员会,生产队改名为村民小组,村委会的干部基本上还是由乡镇政府指定或任命,基本上没有实行宪法和有关政策规定的以民主选举为核心内容的“自治”。因此,村民委员会实际上还不具备“村民自治”的意义。

1990年民政部下发了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》,自此,民政部成为村民自治工作的主管部门。经民政部的大力推动,村民自治工作在全国普遍展开,1998年10月,中共十五届三中全会提出要全面推进村民自治,并将其确定为我国农村跨世纪发展的重要目标。1998年11月4日,九届全国人大常务委员会第五次会议正式颁布了修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》,为全面推进村民自治提供了法律保障。截至1998年底,全国共确定村民自治示范县(市、区)488个,示范乡镇10754个,示范村20.17万个,约占村委会总数的25%,形成了省有村民自治示范县、地(市)有示范乡(镇)、县(市)有示范村的格局。

与此同时,乡镇一级的变革也在进行。指导这一阶段乡镇变革的重要文件是1986年9月中共中央、国务院发布的《关于加强农村基层政权建设工作的通知》(以下简称“《通知》”)。该《通知》系统提出了解决乡镇问题、完善乡镇政权建设的构思,并从七个方面提出了具体要求②,集中体现中央了对农村基层政权改革的思路。

在实际工作中,中共中央和国务院多次召开专门的农业和农村工作会议,采取措施,加强农村治理,主要从如下方面进行了改革:

1.乡镇撤并。在政社分设过程中,新建乡的规模普遍较小,建制镇的数量猛增,行政村和村民组则划分零散。按照《通知》要求,1986年开始,在全国推行撤并乡镇工作。这项工作成果显著。据统计,1998年全国乡、镇数分别为25712、19216个,行政村83.3万个,而1986年,全国乡、镇、行政村数分别为61417、10718、866130个,还有6165个区③。两相比较,乡镇的数量减少了27207个,村的数量减少了近10万个。

在乡镇撤并过程中,由于大量的乡镇干部需要安置,乡镇面积的扩大也给乡镇政府的管理带来困难。于是,大多数地方在撤消乡镇之上的区的同时,又在乡镇之下建立了“管理区”、“办事处”之类的机构,分流和安置一批干部,对村民委员会进行分片管理。在大多数省区,这些机构作为乡镇政府的派出机构,主要是上传下达,实际管理权力较小。在广东省,则实行“强区弱村”体制,管理区拥有较大的权力,村民委员会权力和地位虚弱。直到2000年,广东才完全废止这一体制,重新确立村民委员会的权力和地位。

2.简政放权。简政放权、健全和完善乡政府的职能,也是这一阶段乡镇政权建设的重要目标之一。根据《通知》要求,“凡属可以下放的机构和职权,要下放给乡;少数必须由县集中统一领导的机构,仍要集中统一领导”,“已经建立乡财政的地方,要在发展商品经济的基础上为乡多开辟一些财源。乡财政超收部分,要给乡适当留一些,并尽量实行一定几年不变的办法,以调动基层聚财的积极性,加速乡村建设”。乡镇改革的核心思想是通过简政放权,解决条块分割管理的体制问题;通过建立乡一级财政,为乡镇政府开辟财源,最终达到调动乡镇政府积极性、提高乡镇政府工作效率的目的。乡镇扩权成为改革的基本主题。

从1986年下半年开始,山东省莱芜市率先进行这一改革试点工作,一度取得了明显的成效④。经过放权改革,乡镇获得了前所未有的权力。1988年,“莱芜经验”成为典型,向山东省和全国推广。随后,山东诸城、河南新郑、山西隰县、湖南华容、内蒙古卓资、福建石狮、四川邛崃、广东顺德、甘肃定西等地,也都相继开展了县级综合改革试点,初步形成了一套“小机构、大服务”的经验。

3.党政分开、政企分开。根据中共“十二大”和中共“十三大”提出的有关改革精神,《关于加强农村基层政权建设工作的通知》提出了“明确党政分工,理顺党政关系”的具体要求。《通知》指出:“政社分开以后,……乡党委要按照党章的规定和实行党政分工的要求,集中精力抓好党的路线、方针、政策的贯彻执行,抓好基层党的思想建设和组织建设,加强对共青团、妇联和民兵的领导,抓好农民群众的政治思想教育,促进党风和社会风气的稳定好转……”“县级和县级以上党政机关也要解决好党政合理分工的问题,按照党政分工的正常工作渠道领导基层工作。凡属于乡政府的工作,就不要布置给乡党委。县级人民政府每年要召开几次乡长会议,研究安排政府工作。经过上下共同努力,逐步理顺关系,党政协调一致地开展工作。”关于政企分开,《通知》指出:“政社分开后,不少地方虽然分别建立了乡政府和乡经济组织,但实际上政企职责并没有完全分开。不少地方乡政府没有配备管理经济的人员,而把政府管理本乡经济的职权交由乡经济组织行使,仍然是政企不分。乡政府应按实际需要配备必要的专职干部,行使政府管理经济的职能。”“乡政府管理经济,主要是运用经济的、法律的和行政的手段,为发展商品生产服务。……乡政府要支持乡经济组织行使其自主权,不能包揽或代替经济组织的具体经营活动,更不能把经济组织变成行政管理机构。”

上述改革的努力,取得了一定的成果,但问题也比较突出。主要表现为乡镇干部在精简中增加,乡镇机构人员臃肿,甚至出现了日常运行都难以维持的局面。具体表现是:

第一,机构膨胀。乡镇撤并虽取得了一定的成效,但乡镇内设机构从最初“政社分开”时的党委、政府两套班子,很快扩大为乡镇党委、政府、人大、纪委、人武部,以及一些经济发达地区成立的乡镇经济组织五六套班子。“七站八所”⑤有的成为乡镇政府的内设机构,如计生办、教委等,有的成为乡镇政府的下属单位。90所代,一般的乡镇本身有十多个部门和机构,而县直延伸到乡镇的机构通常有20个以上,多的达30多个,其编制内的人员也远比乡镇行政人员多。据对江西省一个国家重点扶贫县的调查,该县15个乡镇定编只有404人,而财政实际供养人员已达882人[9]。乡镇机构臃肿,超编过倍。

第二,权责不清。突出地表现为一些乡镇党组织过分地干预乡镇人大与政府的事务,乡镇党委实行一元化领导,党委机关和政府机关一体化运作。为了减少工作中的摩擦,提高工作效率,有的乡镇出现了更加紧密的党政合一。乡镇层面的党政分开没有达到改革的初期设想。在大规模发展乡镇企业和开发热潮中,许多乡镇党政领导兼任经济组织的董事长、总经理等;有的乡镇政府过度介入经济活动,基层政府按照公司化的行动逻辑运行;有的乡镇经济组织不断演变,实际上与党委政府统合在一起。政企不分的现象大量存在。

第三,体制矛盾突出。乡镇的条块矛盾没有获得根本解决。20世纪80年代后期的放权运动,“条条”部门曾经纷纷统一到“块块”管理。但从20世纪90年代中期开始,垂直化管理开始不断发展,县乡政府的权力不断被切割,乡镇政府的权力不断被削弱。乡镇政府与上级部门设在乡镇的“七站八所”之间的关系不顺,有利可图的站所一般由上级部门直接管理,而无利可图的站所则被甩给乡镇政府,乡镇政府履行职责时必须依托这些部门,但又无权管理这些部门。在乡村关系方面,宪法明确规定,村委会不是隶属于乡镇政权的下级组织,而是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。乡镇政府可对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。但实际上,这种关系往往不能处理好,导致乡村关系紧张成为普遍现象。

第四,农民负担沉重。20世纪80年代以来,农民负担主要是“三提五统”⑥和其它由农民交纳的农业税、行政事业性收费以及农民承担的劳务。据有关统计,1990年,各种向农民征收的项目达149项之多。1991年农民负担约占上年人均纯收入的13%。1991年底,国务院颁布《农民负担费用和劳务管理条例》,明确规定“三提五统”的征收标准是“以乡镇为单位,不能突破农民上年人均纯收入的5%”。国家加大对农民负担的治理、整顿力度,但农民负担依然有增无减,乡、村债务沉重。据农业部1999年的调查数据显示,全国乡镇一级负债总额为1776亿元,平均每个乡镇负债408万元;村一级负债总额为1483亿元,平均每个村负债21万元,9亿农民人均负债达到374元⑦。除了规定的税费外,有的乡镇干部还向农民强行乱集资、乱摊派、乱收费。有的地方的提留公然超过国务院明确规定的“不得超过农民上年纯收入5%”的规定,竟达到15%、25%甚至50%以上[10]。由于负担过重,农民与基层政府矛盾日益加剧。20世纪90年代后期,农民拒缴税费的现象大量发生,部分地区甚至发生了农民与乡村干部械斗的恶性事件,有的地方还出现了农民围攻乡镇政府的群体性对抗行为,严重影响了农村社会的稳定。

第五,乡村治理缺乏规范化和制度化。我国除20世纪50年代初颁布过管理乡镇人民代表会议和乡镇人民政府的两个组织通则外,一直没有颁布过明确规定乡镇政权的性质、职权、工作程序的有关法律、法规或行政条例⑧。改革开放后,国家和一些地方政权虽颁布过有关加强基层政权建设的法令、法规或行政条例,但大都较原则或抽象,可操作性差。乡镇人大的立法活动滞后于农村市场经济迅速发展的迫切需要,不能有效地履行其领导权和监督权,法定的最高权威往往名不副实。由于缺乏法制来规范乡镇建设,使得乡镇建设极不稳定,也给一些乡镇领导及其职能部门的负责人非法占有集体企业资金、非法挪用或鲸吞国家扶贫款、社会救济款等,提供了可乘之机和便利条件。

这一阶段乡村治理方面的改革,特别是简政放权的改革,效果不明显。其主要原因有三:一是1980年代末到1990年代初,中央推行治理整顿政策,使改革试点基本停顿;二是以“条条放开,块块搞活”为主要内容的改革,触及一些部门利益,阻力很大,加之配套的巩固政策跟不上实践的发展;三是县和县以上的简政放权没有实质效果。

(三)乡政村治的正式实践与农村综合改革的推进

1998年村组法正式实行后,村民自治在全国推开,中国进入了真正意义上的乡政村治体制阶段。在这一阶段中,中国乡村治理主要围绕着经济上的农村税费改革和政治上的乡镇机构改革逐步展开。

20世纪90年代后期,中国乡村治理面临的问题繁多,但最大问题是如何为农民减负的问题。据调查,到2002年底,全国乡镇一级需要农民出钱养活的人员多达1316.2万人,平均每68个农民就要养活1名干部,因机构臃肿给农民造成的经济负担大约在40%左右。

为了减轻农民负担,让全体农民分享改革开放的成果,2000年,中央在安徽省开展农村税费改革试点。2003年,在全国推行农村税费改革⑨。2004年,国家开始降低农业税税率,并选择黑龙江、吉林两省进行全部免征农业税试点,同时取消了除烟叶外的农业特产税。2005年,全国28个省份免征农业税。2006年,全面取消农业税⑩。

从2006年开始,农村税费改革转入农村综合改革阶段。这一阶段的重点是:以转变政府职能为重点,推进乡镇机构改革;以落实教育经费保障机制为重点,推进农村义务教育改革;以增强基层财政保障能力为重点,推进县乡财政管理体制改革;以优先化解与农民利益直接相关、基层矛盾比较集中的农村教育、基础设施和社会公益事业发展等方面的债务为突破口,妥善解决和处理乡村债务问题,以此带动和促进其他农村改革和农村工作。在农村综合改革中,乡镇机构改革又是重中之重。推进乡镇机构改革的基本方针是,以转变政府职能为重点,坚持政企分开,精简机构人员,提高行政效率,建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。各地积极稳妥地合理调整乡镇政府机构,特别是对县市下派机构进行了大幅度的改革和整合,精简富余人员。

为确保农村税费改革与农村综合改革的顺利推进,确保农民负担减轻不反弹、乡村组织正常运转、农村义务教育必要经费投入的顺利实现,中央财政逐年加大了对地方转移支付力度,从2000年至2006年,中央财政预算安排农村税费改革和农村综合改革的转移支付资金分别约为11亿元、80亿元、245亿元、305亿元、524亿元、664亿元、782亿元,累计约2612亿元。地方财政也安排了一定资金支持基层改革,其中2006年度地方各级财政用于农村税费改革的资金达到250亿元。农村税费改革、农村综合改革,深得民心,成效显著。

1.农民负担明显减轻,农民得到的实惠明显增加。农村税费改革,一方面是通过取消“三提五统”和农村教育集资等专门面向农民的各种收费,清理整顿各种摊派及达标升级活动,规范农村税费制度,以减轻农民的负担。据统计,2000年至2006年,农民每年可减轻负担1250多亿元。另一方面是对农民进行直补,让农民得到实惠。2004年,中央首次对粮食主产区种粮农民实行直接补贴、对部分地区农民进行良种补贴和购置大型农机具的补贴,这三项补贴资金总额达149.5亿元。2006年,三项补贴资金达到196.4亿元,同时首次安排125亿元农资综合补贴。一减一补的农村税费改革,有效遏制了农村乱收费、乱集资、乱摊派现象,农民得到的实惠明显增加,实现了村村减负、户户受益。有力地促进了农民增收,2006年农民人均纯收入3587元,比上年增长7.4%。

2.基层政权改革深化,乡村治理结构改善。通过乡、村撤并,乡镇数量大为减少,截止2009年底,全国乡、镇共有34170个,比1999年减少10331个[11]。1999年以后,行政村数量减少的速度加快,在浙江温州市,人口达不到500人的小村庄一般都予以撤并。乡镇机构和人员数量不同程度地精简、职能转化。税费改革中,各地区都不同程度地进行了自我“瘦身”,通过“减人、减事、减支”来应对改革需要。党、政和人大机构实行合署办公,通过主要领导兼职,减少领导职数。以湖北省为例,2005年3月始,全省推进乡镇综合配套改革,首先是推行党政干部交叉任职、内设机构合并、人员竞争上岗和分流安置,大幅裁减机构与人员。乡镇领导班子成员只保留7至9名,党委书记原则上兼任乡镇长。内设机构只设党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室和乡财政所。此外,按地域面积、所辖人口和财政收入状况等分三类对乡镇机关严格控编,一、二、三类乡镇的行政编制分别不得超过45名、40名和35名[11]。对“七站八所”进行了改革整合。只保留专业性强、具有行政和社会管理功能的部门,其它机构,有的改制成独立的企业经济组织和事业单位,有的则转变成为社会中介组织;将公共服务职能转移到县级业务部门,如将农村义务教育、农村卫生工作交由县级人民政府负主要责任和由县级卫生行政部门管理。将其他职能实行市场化运作,县级业务部门通过有偿委托“站所”开展业务的办法实现其公共服务职能,从而大幅度地减少了部门和机构。

此外,通过“乡财县管乡用”的改革,加强了县级财政调控和监管能力,有效缓解了县乡财政困难、保证了基层运转。同时,有利于防止基层通过乱收费弥补财政不足问题,从源头遏止乡村新债的发生。

3.实现了农村义务教育从“由农民负担”到“由政府负担”的转变。根据2002年5月国务院办公厅发布的《关于完善农村义务教育管理体制的通知》精神,农村义务教育开始打破“分级办学、分级管理”的旧体制,强化了集中管理,减少了管理层级与人员,建立起“以县为主”的管理体制。这一改革,一方面加大了政府对教育的投入力度,使得教育资金来源更加稳定、更有保障,扭转了过去拖欠教师工资的现象;另一方面取消了农村教育费附加和教育集资,同时对中小学实行“一费制”收费政策,也使农民的教育负担大为减轻。

从2006年春季学期开始,国家对西部地区全部免除农村义务教育阶段学生学杂费、免除贫困家庭学生课本费和补贴住宿生的生活费,提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平,建立农村中小学校舍维修改造的长效机制。2006年,中央和地方财政共落实改革资金200多亿元,惠及15万所农村中小学校、5200多万名中小学生。2007年,这项政策在全国全面实施,使农村1.5亿中小学生受益。2007年,中央决定正式启动农村义务教育“普九”债务化解试点工作,中央财政为此安排60亿元对地方主动化解农村“普九”债务给予适当补助。

4.农村干群矛盾有所缓和。随着农村改革的逐步深化,基层干部作风明显转变,服务意识明显增强,村务公开全面覆盖,基层民主建设加强,干群关系明显改善。同时,农民的法律观念明显增强,运用法律维护自身权益的意识明显提高。税费改革把基层干部从催粮催款的繁杂工作中解脱出来,既避免了因收费同农民的磨擦纠纷,又使基层干部能够集中精力抓好农村工作,干群紧张关系普遍得到缓和,涉农负担的群体性事件和恶性案件比过去明显减少。2006年,农业部受理农民负担来信来访250件次,比2002年下降了75.2%。

5.基层民主向前发展。实行村民自治制度既是扩大基层民主政治的需要,又是农民当家作主的有效实现形式。据民政部提供的数据,截至2003年,全国28个省、市和自治区制定了村民委员会组织法实施办法,25个省、市和自治区制定了村委会选举办法。全国有579个县和7457个乡镇达到了民政部确立的村民自治标准。

针对村民自治工作中普遍存在的村党支部委员会和村民委员会的关系很难处理、农民群众的各项民主权利未能真正落实等问题,2002年7月和2004年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅先后发布了《进一步做好村民委员会换届选举工作》的通知和《关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》,文件对两委产生的程序、对健全村级财务管理(甚至对村级财务的收支审批程序)、换届选举后权力移交、村干部评议制度、责令辞职制度和依法罢免制度等,都做出了具体规定。两个文件对村民自治工作产生了积极影响,山东、广东和湖南等省采取了类似“两委合一”的改革办法,用以解决“两委”之间的矛盾。有的地方搞了“两票制”,即先由老百姓投票产生党支部书记的候选人,再由全体党员选举党支部书记。一些地区创造了“村民代表会议主导型”的村民自治运行方式,其主要特点是将村务决策权集中在村民代表会议,而村委会只是村民代表会议决议的执行机构。河北青县创造了“党支部领导、村代会做主、村委会办事”的村治模式,有效实现了加强党的领导、扩大农民自主权利、依法办事三者的有机统一,较好地避免了“两委”争权,确保了“两委”有效开展工作[12]。

在乡镇一级,也有一些民主改革的新尝试。2003年12月7日,成都市新都区木兰镇639名党员以公推直选的方式,从11名初选候选人中选出镇党委书记,此举开创了全国直选镇党委书记的先河。2004年7月,重庆渝北区龙兴镇也进行了镇党委书记由全体党员直接选举的试验,两名正式候选人的产生经历了公开报名、演讲答辩等程序。2004年4月,云南省红河哈尼族彝族自治州在石屏县推行乡镇长选举改革,7个乡镇的乡镇长均由选民直接选举产生。这是迄今为止我国最大规模的乡镇长“直推直选”试验,在全国为首创。

二 新时期乡村治理的经验与启示

改革开放以来,中国的乡村治理过程,也是民主政治的持续推进过程,是“以人为本”的理念不断落实的过程,是从单纯推进乡村经济发展到全面建设社会主义新农村的过程。在这一过程中,中国农村突破了高度集中的人民公社体制,初步走出了一条具有中国特色的基层民主政治建设之路;实行了以家庭联产承包为基础、统分结合的双层经营体制,全面活跃了农村经济;确定了工业反哺农业、城市支援农村的方针,农村各项社会事业在改革中发展。30多年的乡村治理实践,留下了丰富的经验和启示。

(一)必须加强和改进党的领导,充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和基层党员干部的先锋模范作用

加强农村基层治理的现实途径是充分发挥农村基层党组织的核心引领作用、党员干部的模范带头作用和农民群众的主体性作用。在改革开放和社会主义市场经济的条件下,加强和改进党的领导仍然是中国农村基层有效治理的关键环节。在当代中国,离开了党的领导一切都无从谈起,既谈不上改革、发展、稳定,也谈不上农村基层治理。乡镇党委、村支部、乡村各级党员干部的战斗力和先锋模范作用,直接关系到乡村治理的效果。因此,加强和改进党的领导,必须着力抓好基层党的建设。在新形势下,要特别注重在农民专业合作社、专业协会、外出务工经商人员相对集中的地方建立党的组织,选拔和培养好农村基层党的负责人,发展农村青年入党,充分发挥基层党组织的领导核心作用和农村党员干部的积极性和先锋模范作用。

村民自治是中国共产党为适应农村改革的新形势作出的团结农民、组织农民、领导农民的新的重大抉择。扩大农村基层民主,保证农民直接行使民主权利,已成为党管农村工作的一个重要方面。坚持党的领导,必须同依法办事、尊重农民自治权利有机结合起来,必须在宪法和法律的范围内活动,不包办,不失职。必须建立健全既保证党的领导又保障村民自治权利实现的基层民主自治机制,把党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一落实到乡村基层。

(二)必须尊重农民的首创精神,充分调动、保护和发挥好农民的积极性

一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来,到群众中去,这是中国共产党的根本工作路线。邓小平讲:“农村改革中的好多东西,都是基层创造出来,我们把它拿来加工提高作为全国的指导。”[12]从家庭联产承包责任制到乡政村治等乡村治理新模式,从“两票制”、“两推一选”到“一肩挑”、第一支书制度等解决两委关系的新机制,从“四议两公开”[13]、“三资四化”[14]到大学生村官制度等民主机制,都是改革开放以来中国广大农民的伟大创造。这些具有深厚群众基础的实践,极大地调动了农民的积极性,促进了农业生产力的大发展。“农民的积极性是发展农业和农村经济的根本”[13],也是搞好乡村治理的根本。因此,要实现农村社会的良好治理,必须把调动农民的积极性、主动性和创造性作为制定农村政策的首要出发点。要尊重农民意愿、尊重农民的创造和选择,鼓励农民自主探索农村治理的方式。农村改革和发展中层出不穷的新情况和新问题,必须要依靠群众,在实践探索中去解决。

(三)必须正确处理好物质文明建设和精神文明建设的关系,坚持走共同富裕的道路

消灭剥削,消除两极分化,最终实现共同富裕是社会主义的本质要求,也是建设社会主义新农村的方向。乡村治理的一项重要职能就是为农民提供公共服务,为农民办好事、办实事,这就需要具备一定的经济实力。因此,发展农村经济,努力推进农村的物质文明建设,是搞好乡村治理的前提。在乡村治理的过程中,必须紧紧抓住经济建设这个中心不动摇,努力发展壮大集体经济。但是,经济发展了,并不意味着所有问题都解决了。改革开放以来,有的农村经济发展了,农民富裕了,但黄赌毒等丑恶现象死灰复燃,宗教迷信大行其道,宗族、恶霸势力重新抬头,成为一些农村治理中的重大隐患。事实证明,在注重乡村经济发展的同时,一定不能忽视乡村精神文明的建设。只有正确处理好物质文明建设和精神文明建设的关系,抓发展、惠民生、促和谐,把“两个文明”都搞好,才能带领农民真正走上共同富裕幸福的道路,实现农村基层的协调发展。

(四)必须解放思想,与时俱进,不断完善乡村治理的体制机制和涉农政策

改革开放以来,适应农村经济体制改革的需要,我国农村废除了人民公社体制,建立了乡政村治体制,逐步实行了的“条块结合”的管理体制[15],并且在实践中进行了不同程度的改革和完善,这种体制上的变革,对于促进乡村民主化进程、经济的发展和民生的改善,都发挥了积极的作用。在政策上,我国根据工业化和城市化发展的实际,及时提出了“工业反哺农业,城市支援农村”的方针,并出台了一系列惠农政策,对农村各项事业的发展发挥了重要的积极的作用。随着市场经济发展的需要和工业化、城市化步伐的加快,乡村治理的体制机制和各种涉农政策也必须着眼于城乡协调发展和农村经济社会的全面可持续发展的需要,着眼于解决农村基层政权机构、乡政村治体制、农村义务教育体制、财政管理体制、医疗卫生体制、养老体制、社会救助和福利体制等方面的深层次矛盾的需要,不断改革和完善。只有这样,才能将农村改革不断向前推进,促进乡村基层治理的持续有序发展。

注释:

①1982年、1983年、1984年,中央连续三个1号文件,把包干到户和包产到户为主要形式的家庭联产承包责任制推行到了全国农村。

②七个方面是:明确党政分工,理顺党政关系;实行政企分开,促进农村经济进一步发展;简政放权,健全和完善乡政府的职能;切实搞好乡政权的自身建设;努力提高干部素质,认真改进工作作风;搞好村(居)民委员会的建设;加强对农村基层政权建设工作的领导。参见中共中央文献研究室编:《十二大以来重要文献选编》(下),人民出版社1988年版,第1161—1170页。以下所引该文件内容不再一一注明。

③参见民政部计划财务司编《民政统计历史资料汇编(1919—1992)》(《中国民政统计年鉴》增刊1993年10月印)和民政部财务和机关事务司发布的有关年份民政事业发展统计报告。

④山东莱芜在全国率先实行“简政放权”的改革,将26个站所中的23个下放到乡镇,下放干部职工13000多人,固定资产折款1100万元。然而,由于改革的主旨是向乡镇“下放权力”、“下放部门”,以健全乡镇政权,从根本上说,改革不过是在县市与乡镇进行权力和利益重新分配,是政权组织及权力体系内部的权力调整,而不是真正的简政放权,还权于社会。这一做法,虽然在一定程度上加强了乡镇的权力,但并没有真正解决县市部门与乡镇之间的条块关系。在随后的几年中,很多原试点地区的上级政府又以种种理由把已下放的权力再次收回去了。

⑤指县、市、区及上级部门在乡镇的派出机构。这里的“七”和“八”是概指,并非确数。这样的机构,通常在20个以上,有的高达30多个。大致分三类,一是乡镇直属事业站(所):包括司法所、房管所、农机站、农技站、水利站、城建站、计生站、文化站、广播站、经管站、客运站等;二是县直部门与乡镇双层管理的站(所),包括土管所、财政所、派出所、林业站、法庭、卫生院等;三是“条条管理”的机构:包括国税分局(所)、邮政(电信)所、供电所、工商所、信用社等。

⑥指村级三项提留和五项乡统筹。村提留是村级集体经济组织按规定从农民生产收入中提取的用于村一级维持或扩大再生产、兴办公益事业和日常管理开支费用的总称。包括三项,即公积金、公益金和管理费。乡统筹费,是指乡(镇)合作经济组织依法向所属单位(包括乡镇、村办企业、联户企业)和农户收取的,用于乡村两级办学(即农村教育事业费附加)、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业的款项。

⑦农业部报送国务院《关于全国乡村两级不良债务清查工作的报告》,2000年8月15日。

⑧1982年12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议公布的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十条第二款规定:“乡、民族乡、镇的人民代表大会会议由乡、民族乡、镇的人民政府召集。”1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》中,将这项规定修改为:“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候,选举主席团。由主席团主持会议,并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。”

⑨主要内容可以概括为:“三取消、两调整、一改革”。“三取消”,是指取消乡统筹和农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资;取消屠宰税;取消统一规定的劳动积累工和义务工。“两调整”,是指调整现行农业税政策和调整农业特产税政策。“一改革”,是指改革现行村提留征收使用办法。

⑩农业税是国家对一切从事农业生产、有农业收入的单位和个人征收的一种税,俗称“公粮”。农业税始于春秋时期鲁国的“初税亩”,到汉初形成制度。新中国成立以后,第一届全国人大常务委员会第九十六次会议于1958年6月3日通过《中华人民共和国农业税条例》,1994年1月30日,国务院发布《关于对农业特产收入征收农业税的规定》。2005年12月,十届全国人大常务委员会第十九次会议通过决定,自2006年1月1日起废止农业税条例。中国这一古老的税种,延续了2600年。据全国人大常务委员会预算工作委员会有关负责人介绍,50多年来,我国财政收入结构发生重大变化,农业税所占比例已大幅下降。1950年,农业税占当时财政收入的39%,1979年,这一比例降至5.5%。从2004年开始,中央决定免征除烟叶税外的农业特产税,同时进行免征农业税改革试点工作。2004年,农业税占各项税收的比例进一步降至1%。

[11]参见民政部财务和机关事务司发布的有关年份民政事业发展统计报告。

[12]这一模式的具体做法是:村民按区域或者自由结合,5～15户推选(选举或推荐)一名村民代表,村委会主任不得担任村民代表会议的主席。重大问题由村代会决定,村代会一般每月召开一次,三分之一以上村民代表提议或者遇有特殊情况也可随时召开,明确规定任何决议三分之二以上村民代表通过方为有效。

[12]2005年河南邓州市首创,对村级重大事务实行党支部提议、“两会”商议、党员大会审议、村民大会或村民代表会议形成决议,决议内容公开、实施结果公开。

[14]指农村集体资产、资源、资金的使用、处置和运作,实行民主化、服务化、网络化、公开化。

[15]指县市下派部门(“条条”)与乡镇政府(“块块”)共同治理乡村的体制。由同级党委、政府和上级机关双重领导,以同级党委、政府领导为主的体制。条是指业务系统的上下级领导关系,例如财政站。块是指乡镇,以地方党政领导为核心的领导。

[1]中共中央文献研究室.邓小平年谱(1975-l997)(下)[M].北京:中央文献出版社2004:770.

[2]中共中央文献研究室,编.十二大以来重要文献选编(上)[M].北京:人民出版社,1986:226.

[3]全国农村建乡工作全部完成 乡、镇政府九万二千多个,村民委员会八十二万多个[N].人民日报,1985-06-05.

[4]戴钧良.行政区划50年回顾与总结[J].中国方域(行政区划与地名),1999(5).

[5]中华人民共和国民政部,编.农村工作文件选编[M].武汉:武汉大学出版社,1987.

[6]张翼之,等.中国农村基层建制的历史演变[M].成都:四川人民出版社,1992:198.

[7]中共中央.当前农村经济政策的若干问题[N].人民日报,1983-01-02.

[8]米有录,周朗.泥腿子踩出来的民主之路——关于村民自治情况调查[N].人民日报,1999-03-04.

[9]詹成付.乡镇体制——历史与问题[N].学习时报,2004-03-25.

[10]刘然.农村耕地抛荒的原因问题与对策[M]//洪威雷.公务调研.贵阳:贵州人民出版社,1994:334.

[11]白钢,史卫民.中国公共政策分析[M].北京:中国社会科学出版社,2006:95.

[12]邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1993:382.

[13]江泽民文选:第2卷[M].北京:人民出版社,2006:209.

Change and Experience of Village Governance in the New Era

LI Zheng-hua
(Contemporary China Research Institute,Chinese Academy of Social Science,Beijing 100009,China)

Since reforming and opening up,village governance in China has experienced three stages.From the end of 1978 to the end of 1987,we stopped people’s commune system and began the“separation of government and commune”system;from 1988,whenOrganic Law of the Villagers’Committeewas in trial,to 1998,whenO rganic Law of the V illagers’Comm itteewas put into practice,we attached great importance to villagers’self-governance;from 1999 to now,we have promoted the village governance model and rural comprehensive reform.The change of village governance since reforming and opening up also shows the continuous development of Chinese democratic politics,continuouspractice of the idea of“people-centeredness”and the process from mere rural economic development to comprehensive construction of socialist new countryside.It leaves us valuable experience and enlightenment.

new era;village governance;evolution path;experience

D035

A

1674-9014(2010)06-0001-10

编者按:为加强中国农村基层治理的研究,总结新时期农村基层治理理论和实践的经验,今年10月初,由《当代中国史研究》杂志社、当代中国研究所政治与行政制度史研究中心、中共湘西自治州委联合举办了主题为“新时期中国农村基层治理理论与实践”学术研讨会,编者有幸参加了此次学术研讨会。这里先期刊发的三篇文章就是从与会专家提交给大会的文章中选出的,这组文章既从历史的角度梳理了新时期中国乡村治理的嬗变路径,又从现实层面探讨了农村基层自治中农村基层组织建设的路径,还从社会资本的角度探讨了农村经济合作组织的发展与作用等热点问题。

2010-10-15

李正华(1964-),男,湖南衡阳人,中国社会科学院当代中国研究所政治与行政制度史研究中心主任,研究员,博士生导师,研究方向为中华人民共和国史。

(责任编辑:张群喜)