欧盟乳制品质量安全监管机构及法规标准体系概述

云振宇，刘文，蔡晓湛，栾晏

（1.中国标准化研究院食品与农业标准化研究所，北京100088；2.内蒙古商贸职业技术学院工程系，呼和浩特010018）

欧盟乳制品质量安全监管机构及法规标准体系概述

云振宇1，刘文1，蔡晓湛2，栾晏1

（1.中国标准化研究院食品与农业标准化研究所，北京100088；2.内蒙古商贸职业技术学院工程系，呼和浩特010018）

介绍了欧盟负责乳制品质量安全管理的各个机构及其职能，并从条例、指令和自愿性标准3个层级阐述了欧盟现行的乳制品法规及标准体系情况。

欧盟；乳制品；质量安全管理；条例；指令；标准

0 引 言

欧盟拥有目前世界上最为完善的乳品质量安全监管体系。该体系采用政府、企业、科研机构、消费者共同参与，统一管理的监管模式，并依靠和凭借一套系统和完善的乳制品条例和指令，对乳制品实行从“农场到餐桌”的整个生产链的全程监管。

1 乳制品质量安全管理机构

欧盟负责乳品质量安全的管理机构主要由决策机构、执行机构和咨询机构组成，它们在乳制品质量和安全的监督、管理和服务中分别发挥不同的作用。

1.1 决策机构

1.1.1 欧洲理事会

欧洲理事会是欧盟的最高权力机构，也是欧盟的决策机构，拥有欧盟绝大部分立法权，理事会根据委员会建议，做出有关欧盟立法和政策的各项重大决策，并根据欧洲联盟条约，负责外交、司法、内政等方面政府间合作事宜。有关食品安全立法主要由欧洲理事会制定[1]。

1.1.2 欧洲议会

欧洲议会也是欧盟的立法机构之一，同时也是监督及咨询机构。它与欧洲理事会共同承担立法职责，根据涉及领域的不同，向理事会提供建议或与理事会共同做出决策。在与食品安全有关的政策领域，欧洲议会也享有立法权[1]。欧洲议会下设的环境、公共健康和食品安全委员会 （Environment,Public Health and Food Safety，ENVI）负责食品安全及食品标签事务，制定与消费者健康风险相关的兽医法规，对食品及其生产体系实施公众健康检查，并负责管理欧盟食品安全局和食品与兽医办公室[2]。

1.2 执行机构

1.2.1 欧盟委员会

欧盟委员会是欧盟的常设执行机构，向理事会及欧洲议会提出立法、政策及行动计划的建议，负责实施理事会及欧洲议会的决策，处理联盟的日常事务。在食品安全领域，理事会与欧洲议会负责制定框架指令，欧盟委员会则负责制定实施框架指令的相关政策法规，即理事会或欧洲议会批准框架指令后，欧盟委员会制定相关的具体实施指令。作为食品安全立法的重要机构，欧盟委员会被赋予了简化并加速制定食品法规及其程序的权力，因此，欧洲议会、欧盟理事会及欧盟委员会分别承担了不同的立法工作[1]。

欧盟委员会中很多部门都与食品政策及法规有关，但主要机构包括以下几个：内部市场与服务业部；就业、社会事务与公平机会部；农业与农村发展部；健康与消费者保护司（DG SANCO）。内部市场与服务业部负责食品；就业、社会事务与公平机会部负责食源性疾病；农业与农村发展部负责兽医和植物卫生问题；健康和消费者保护部的主要职责是在欧盟整体水平上制定消费者政策，保护消费者健康并保证食品安全[1]。

为了有效协调这些部门之间的关系，欧盟委员会推出了一个协调手册，明确界定了各部门在相关领域的职责及任务。这4个部门共同分享有关食品安全方面的信息，例如工作计划、会议日程、备忘录、报告和立法建议等[1]。

1.2.2 食品与兽医办公室

健康与消费者保护司（DG SANCO）由综合事务部等6个部门组成(见图1)，其中负责食品安全管理的是动物健康和福利部、食物链安全部和食品与兽医办公室(Food and Veterinary Office，FVO)[4]，食品与兽医办公室是食品安全的主要执行机构。

1997年，FVO在爱尔兰成立，负责监督和审查各成员国执行欧盟相关立法的情况及第三国出口到欧盟的食品安全情况，确保欧盟关于食品安全、动植物健康和动物福利方面的法规得到执行和实施[1]。

FVO的主要任务是：①提高食品质量与安全部门、兽医部门以及动植物健康部门管理体系的有效性；②审查欧盟各成员国及向欧盟出口的国家或地区关于食品质量及安全、兽医、动植物健康等的立法是否与欧盟要求相符合；③发展并完善欧盟关于食品质量及安全、兽医、动植物健康等方面的政策。目前FVO共有163个成员，其中81个是监察员，定期参与FVO的审查活动[1]。

FVO每年都会制定并实施审查计划，确定需要优先审查的领域及国家，并将审查结果以及相关结论和建议写入审查报告，有关国家的主管部门可以在报告的草案阶段对其提出异议。针对审查过程中发现的所有不足之处，FVO会向有关国家的主管机构提出解决建议，主管机构必须向FVO提交关于如何解决这些不足的行动计划，FVO会对该计划进行评估，并且采取一些后续措施监督计划的执行情况。如果需要，FVO还会在报告中特别指明委员会需要阐明或修订立法，或者制定新法的领域。此外，FVO每年都会出版一份年度报告，回顾审查计划的进程，并对其结果进行说明[1]。

1.3 咨询机构

欧盟食品安全局 （European Food Safety Authority，EFSA）是由欧洲议会和欧洲理事会于2002年1月成立[1]（机构见图2），负责对从农田到餐桌的整个过程实行全程监控，为欧盟委员会及各成员国的法律和政策提供科学依据。EFSA是欧盟的一个独立性科学机构和法律实体，它独立于欧盟委员会、欧洲议会和欧盟各成员国，也不隶属于欧盟的任何其他机构，资金来源于欧盟预算，为欧盟委员会、欧洲议会和欧盟各成员国的决策提供科学建议和技术依据[1]。

EFSA的管理范围包括：①所有对食品或饲料安全有直接或间接影响的问题，包括植物保护、动物健康和福利等；②与营养和转基因生物有关的科学问题。EFSA针对其管理范围内的问题提供独立的科学意见或建议，并为与欧盟立法有关的营养问题提供咨询服务。但是，EFSA并不直接制定立法或政策，也不具有决策权[1]。

EFSA主要有两个工作：风险评估及风险信息交流。在风险评估方面，EFSA的科学委员会及其下属的8个专门科学小组，以及其他专家组针对所有与食品及饲料安全（包括动物健康和福利、植物保护等）有关的问题进行风险评估。专门科学小组为欧盟委员会、欧洲议会及各成员国关于食品及饲料安全的立法和政策提供完善的科学基础。在风险信息交流方面，EFSA致力于根据风险评估的结果，以及科学委员会及其下属专门科学小组提供的专家意见，向所有相关利益方及公众最大限度地提供及时、可靠、客观和有用的信息[1]。而风险管理措施的制定及食品管理体系的操作不属于EFSA的工作范畴，是欧盟委员会及各成员国的责任[1]。

2 欧盟乳制品质量安全法规和标准体系

2.1 欧盟乳制品法规

欧盟为保障成员国的乳制品安全出台了动植物疾病控制、药物残留控制、食品生产卫生规范、进口食品准入控制、食品的官方监控等一系列相对完善和配套的技术法规，包括条例 （REGULATION）和指令（DIRECTIVE），用以规范乳制品的生产、加工、流通和消费，均强制执行[3]。

2.1.1 欧盟乳制品生产管理与控制法规

欧盟乳制品生产管理与控制法规充分体现从“农田到餐桌”的管理理念，涵盖食品从业者的食品卫生、食品加工场所、个人、乳畜健康、挤乳间及设备、原料乳、生产加工设备、用水、包装材料和容器、热处理、运输、废弃物、产品标签标识、食品企业官方控制等一系列要求。主要包括(EC)178/2002食品法规一般原则和要求；(EC)852/2004食品卫生；(EC)853/2004动物源性食品特定卫生规则；(EC)854/2004人类消费的动物源性食品官方控制规则[4]。这些法规被称为欧盟“食品卫生新法规”，目前己全部正式生效。

①(EC)178/2002法规制定了食品法的基本原则和要求以及有关食品安全方面的各种程序，包括可追溯性要求、风险分析原则、食品安全责任以及成立欧洲食品安全局等。②(EC)852/2004法规是关于食品卫生的通用规章，适用范围包括初级生产食品卫生要求、食品商业一般卫生要求、HACCP要求、进出口要求等从生产、加工、销售直至最终消费的全过程安全。③(EC)853/2004规则是针对动物源性食品的专门性规章，该规章整合了旧的针对特定产品的指令，规定了肉、禽、奶、蛋、水产等动物源产品的食品卫生要求，其中尤其突出了HACCP技术体系建设内容。法规中同时规定了原料乳的卫生标准，如：细菌总数和体细胞数要求。④(EC)854/2004法规是对动物源性食品的政府监管手段、职权划分和操作程序进行规范的法律文件，也是有关机构和人员规范自身工作的指南。

2.1.2 欧盟乳制品限量法规

欧盟对乳制品中食品添加剂、农药、兽药、污染物、真菌毒素、微生物以及放射性物质的限量制定了相应的法规。①(EC)1881/2006法规对食品（包括乳制品）中硝酸盐、真菌毒素、重金属、三氯丙醇、二悪英、多环芳烃等6大类食品污染物做出了最高残留限量要求；②(EC)396/2005法规对食品和动植物源性饲料中农药最大残留限量做出了严格限定；③(EEC)2377/1990法规针对动物源性食品中（包括乳制品）兽药残留制定最大限量；④(EC)1441/2007法规对食品中（包括乳制品）的有害微生物限量进行了规定；⑤(EC)2/1995，(EC)35/1994和(EC)36/1994法规则对食品中（包括乳制品）允许使用的食品添加做出使用限定要求；⑥此外，(EC)3954/1987对食品中（包括乳制品）的放射性物质， 如Sr-90、I-131、Pu-239、Cs-137等做出残留规定。

2.1.3 欧盟乳制品产品质量法规

欧盟乳制品产品质量要求主要以欧盟指令的形式发布，涉及酪蛋白及酪蛋白酸盐类（1983/417/EEC）、炼乳及乳粉（2001/114/EC）、婴幼儿配方粉（2006/141/EC）、婴幼儿谷粉（2006/125/EC）等产品，指令内容涵盖水分、脂肪、乳糖、总乳固体等成分要求。

2.1.4 欧盟乳制品包装法规

欧盟目前发布了5项指令，用以规范与食品接触的包装材料及容器，包括与食品接触的陶瓷制品的84/500/EC指令，规范与食品接触的再生纤维薄膜材料和制品的93/10/EEC指令，规范与食品接触的塑料材料和制品的2002/72/EC指令，规范与食品接触的含有氯乙烯单体的材料和制品的78/142/EEC指令，规范与食品接触的材料和制品中环氧衍生物的2002/16/EC指令等。

2.1.5 欧盟奶牛饲料管理法规

欧盟现有的关于饲料安全管理的主要法规包括:①(EC)183/2005-饲料卫生规定，该条例要求从事饲料业者必须有义务保障饲料的卫生与可追溯性，并且对饲料企业的注册和审批做出明确规定。它适用于所有的饲料商业运营者，从饲料的初级生产到上市销售，包括从第三国进口以及食品动物的饲养；②(EC)1831/2003规定了饲料中添加剂的使用，其目标是为动物饲料添加剂的批准上市销售和使用建立标准化程序同时制定这些物质的标签和监督规则，并由条例(EC)378/2005进行修订；③(EC)32/2002对动物饲料中有害物质进行了规定，这些有害物质包括砷、铅、汞、DDT、二悪英和一些有害植物；④(EC)25/1996制定了关于饲料流通的法规，其目的是协调饲料原料的使用和流通[5]。

2.2 欧盟乳制品标准

欧盟乳制品标准主要由欧洲标准化委员会（European Committee for Standardization，CEN）制定和发布，在欧盟成员国范围内推荐使用[6]。CEN是以西欧国家为主体、由国家标准化机构组成的非营利性标准化机构，成立于1961年，总部设在比利时布鲁塞尔。通常所说的欧盟标准是指欧盟层面上的欧洲标准，由CEN制定和管理，而各欧盟国家的国家标准则由各个国家的标准化机构自行制定和管理，但受欧盟标准化方针政策和战略所约束。

2.2.1 乳制品专用标准

目前CEN共有287个技术委员会（Technical Committees，TC）开展工作，其中TC 302牛乳和乳制品-取样和分析方法技术委员会负责制定欧盟乳制品专用标准。截止2009年9月，CEN/TC302共发布乳制品标准45项，全部为检测方法标准且全部等同采用ISO标准。涉及抽样方法、氮含量、水分含量、冰点、脂肪含量、总乳固体、碱性磷酸酶、体细胞数等指标的检测。

2.2.2 食品通用标准

此外，TC275食品分析方法技术委员会负责制定食品通用标准。截止2009年9月，CEN/TC275共发布食品通用标准141项，全部为检测方法标准，涉及致病微生物、转基因成分、农药残留、重金属、维生素等的检测。

3 结束语

从欧盟乳制品监管机构及其相关法规标准情况可以看出，集中决策、统一协调、科学评估是欧盟乳制品监管的最主要和最突出的特点。通过欧盟乳制品监管机构的系统管理并结合欧盟各成员国各自的有效执行和补充完善，有效地保证了整个欧盟的乳制品质量和安全。同时，欧盟根据实际需要并实施“从农田到餐桌”的全程监管理念，从乳制品法规体系出发，制定了一整套完善的强制性条例和指令，使得乳制品从饲料、产品质量、安全限量、生产过程控制、包装等环节均有法可依、有据可循。除此之外，欧盟还灵活地制定一系列自愿性检测方法标准，用以满足检测各项条例和指令的具体指标要求。严格的条例和指令并配套自愿性方法标准，共同构成了欧盟乳制品法规和标准体系，它们相互协调并配套实施，为欧盟乳制品质量和安全提供了科学有效的技术支撑。

[1]唐华.论欧盟食品安全法规体系及其对中国的启示[D].对外经济贸易大学,2006.

[2]欧洲议会环境、公共健康和食品安全委员会官方网站[EB/OL].http://www.europarl.europa.eu/comparl/envi/default_en.htm.

[3]张月义,韩之俊,季任天.欧美食品安全监管体系研究 [J].现代农业科技,2007（22）：227-229.

[4]曹暕，王玉斌，赵曼.发达国家奶业相关政策分析及对我国的启示[J].西北农林科技大学学报(社会科学版),2007,7（6）：14-34.

[5]李英海.国内外动物源食品安全保障体系研究[D]..华中农业大学,2007.

[6]国家标准化管理委员会农轻和地方部.食品标准化[M].北京:中国标准出版社,2006.

Overview of dairy quality and safety supervision organization and relative law regulation and standards in America

YUN Zhen-yu1,LIU Wen1,CAI Xiao-zhan2,LUAN Yan1
(1.Institute of Food and Agriculture Standardization,China National Institute of Standardization,Beijing 100088,China;2.Department of Engineering,Inner Mongolia Vocational College of Commerce,Huhhot 010018,China)

The organizations with responsibility for dairy quality and safety management in Europe were introduced.The status of dairy regulation,directive and voluntary standard were also represented.

Europe;dairy;quality and safety management;regulation;directive;standards

TS252.7

B

1001-2230（2010）03-0041-04

2009-10-30

云振宇（1978-），男，助理研究员，从事食品质量安全领域的标准化研究工作。