我国森林采伐管理制度的完善

马景龙 付思明

（1、五常市林业局，黑龙江 五常 150200 2、五常市小黑河林，黑龙江 五常 150200）

1 前言

在市场经济条件下，森林采伐管理制度遇到了挑战也暴露出了许多不相适应的方面，甚至阻碍了林业的进一步发展。完善我国森林采伐管理制度对提高我国森林资源的生产供给和生态效益，对促进我国林业可持续发展，具有重要的理论和实践意义。

2 建立适应性强的森林采伐管理制度

我国在制止乱砍滥伐现象，改善生态状况的目标下，实行采伐限额管理制度是毋庸置疑的。采伐限额管理制度应该根据不同的经营主体采取不同的政策措施。当采伐限额制度作用的主体是公有林，公有林中林木的所有权属于国家，而采伐限额是由国家制定从而控制采伐量，在这种情况下，国家可以在其所有的林地上同时考虑生态效益和经济效益两个方面进行经营管理。非公有制主体经营的商品林特别是私人投资的商品林，应该在总量控制、限期更新的原则下，商品林、集体林和非公有林，特别是人工商品林、工业原料林、速生丰产林采伐，要适度放活，在确保不会对当地生态产生较大影响和符合采伐技术指标的前提下，按需发放采伐许可证。

3 建立科学有效的森林采伐限额调整制度

3.1 调整森林采伐限额结构设置

3.1.1 根据《森林法》和《森林法实施条例》“防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林，只准进行抚育和更新性质的采伐”的规定，以及人工用材林存在大面积低产林的实际建议采伐类型增加更新采伐和低产效林改造两种类型，保留主伐、抚育采伐、其它采伐。

3.1.2 根据社会对木材需求的基本情况以及南方商品林经营区的实际，将消耗结构中的农民自用材和烧材限额整合为非商品材限额，保留商品材限额，并根据社会对木材的需求实际合理确定商品材与非商品材限额。

3.2 改进采伐限额编制与管理方法

(1)改革和调整现行的限额编制方法。(2)省级适当预留商品材限额，以应对突发事件林木采伐的需要。(3)工业原料林采伐限额分年度测算，按年度编制、下达;经核实，上年度未使用完的，允许其结转下一年度使用。(4)人工林商品材采伐限额不足的，可使用天然林商品材采伐限额抚育间伐采伐限额不足的，可使用主伐限额。(5)根据社会对木材的需求和森林资源消耗实际，适当增加限额总量同时，减少非商品材限额，增加商品材限额，切实提高森林资源利用的商品率。

4 建立健全森林采伐技术指标体系

即对现行的森林采伐限额指标进行整合、分离，形成新的指标体系。

4.1 森林经济成熟与轮伐期的确定

我国确定主伐年龄的依据是，一般用材林以工艺成熟，薪炭林以数量成熟作为主伐年龄。这是林业产品经济的产物，长期以此为指导来进行森林采伐，对于我国森林资源的利用、更新、保护起到了一定作用。森林成熟是指森林在生长过程中，达到最符合经营目的和任务时的状态，经济成熟是其中的一种。

4.2 森林年采伐量的确定

森林采伐量是指采伐林木的蓄积量或采伐林木所能生产商品材的数量，即生产部门常说的采伐量，森林采伐包括用材林采伐、防护林卫生伐、薪炭林采伐和特用林采伐等，由于除用材林采伐外的其他采伐大多是根据林况具体确定的，采伐量较少，且其采伐量的计算也较简单，一般只有一种方案，用材林采伐按采伐方式分有皆伐和择伐两种，按采伐类型分则有主伐，抚育间伐和补充主伐、低产林改造共四种。

4.3 森林年采伐限额的确定

确定采伐限额的关键在于正确区别年采伐限额与年合理采伐量的内在关系。年合理采伐量是在一定范围和一定时间内的年最适宜的采伐数量指标而年采伐限额指标是在一定范围和一定时间内的年允许最大的采伐量指标;确定年合理采伐量是一种技术手段，而编制采伐限额是一种行政行为年合理采伐量主要考虑森林自身状况，而年采伐限额除考虑合理采伐量条件外，还要考虑到现实森林资源消耗以及相关的社会经济问题。

5 保证森林采伐管理制度执行效果的措施

5.1 依法管理加强培训

林木采伐许可证的发放是一项专业性、责任性极强的工作，发证人员要具备一定的林业专业知识和法律知识，才能做到依法管理。因此，要加强对发证人员的培训工作，实行全国统一的培训标准经考试合格后核发上岗资格证，才能从事林木许可证的核发工作，并将发证人员报国家林业局备案，每年定期进行岗位考核，确保林木采伐管理制度的执行在发证环节不出现问题。应用先进的计算机和网络技术，建立以省级为总体的全省联网的林木采伐许可证管理系统。

5.2 严格执行伐区调查设计规程

国有林业企业事业单位以及非重点林区的林业部门要建立专门的林业调查队伍，林业调查人员应具有相应的设计资质。在进行伐区调查设计时，要严格按照国家已颁布的伐区调查设计规程，严禁弄虚作假。对于不符合要求的调查设计应视为无伐区调查设计文件，不得发放林木采伐许可证。

5.3 采取有效措施杜绝超证采伐

采取有效措施，把伐区设计、申请、拨交、验收的伐区管理制度真正落实到实处，把好验收关，杜绝伐区超证采伐现象的出现。对于伐区超证采伐要依据合同及国家法律的规定追究直接责任人的责任，构成刑事犯罪的要依法追究刑事责任,从而杜绝超证采伐现象。

6 森林采伐管理制度中寻租行为的治理

6.1 实行森林分类经营减少政府管制

政府实行森林限额采伐政策的本意是为了弥补市场的不足，减少森林采伐面积，保证森林木材类产品和生态环境类产品的可持续利用，但是在实施的过程中由于对经济生活的干预和介入而“无意创租”。解决这一矛盾需要利用政府和市场的双向互补性，通过他们的协调配合来完成各自的职责。

6.2 完替森林资源法律保阵体系

增强法律的惩罚力度既可以增加寻租人和设租人的寻租和设租成本，又可以减少寻租人和设租人的预期收益，从而能够有效地遏制寻租和设租行为。一方面要加大打击行贿、受贿的力度和扩大打击面积，另一方面要进一步加大对滥砍盗伐、无证采伐林木等破坏森林资源违法案件的打击力度，减少和杜绝各类毁林行为，保护森林资源。

6.3 实行对森林采伐指标分配权的有效监督

要提高森林资源管理部门权力运作过程的透明度。透明度不高，寻租、设租行为便不能得到很好的监督与制约。只有将采伐指标分配公开化、透明化，才能避免经营者与管理者之间的暗地交易，才能使人们公平竞争。

7 完善森林采伐管理制度的配套措施

7.1 重视森林采伐计划的公众参与

公众参与一方面能使计划易于为各方所接受，便于计划的实施;另一方面，对整个采伐活动起到有效的监督作用。目前我国现行的森林采伐管理制度未涉及林业部门以外的其他利益者，在新的采伐管理制度的运行中，要增加公众参与的内容，以提高全社会关注林业和森林生态环境的意识和积极性。

7.2 建立非公有制公益林征用补偿制度

目前中国政府一般采用森林管制的办法，限制非公有制森林财产权的使用，如限额采伐制度，采伐许可证制度等。这种行为在法律上叫准征用，即由于政府行使经济管制权力，在财产的使用、收益等方面设定限制，致使森林财产价值下降的情况。对于因政府管制经济造成森林所有者财产价值实质降低的，在法律上应该视同征用予以调整。如果非公有制林业被划为公益林或者因为公共利益的原因不能被批准，那么国家应给予一定数额的公益林征用补偿，确保非公有制林业投资者的经济利益，同时也可调动其投资积极性，促进我国林业跨越式发展。

7.3 逐步实施森林采伐管理制度的经济激励与约束机制

使林业企业有所发展，同时又不对环境造成影响，解决这一问题的关键是要在不束缚林业生产者自主权的基础上保护环境。一方面要让林业生产者有充分的自主生产的权力，确保生产者的经济利益，提高它们从事林业生产的积极性。另一方面，由于必须采取一定的“预警机制”来防止不良结果的发生。

8 结语

建立适应性强的森林采伐管理制度研究提出包括科学有效的森林采伐限额调整制度和健全森林采伐技术指标为核心内容的基础性制度研究提出了在新的采伐管理制度的运行中要增加公众参与的内容。从理论上提出，在社会主义市场经济条件下，政府可以通过逐步实施森林采伐管理制度经济激励与约束机制，来达到森林采伐管理的目的并尽可能地降低现行森林采伐管理制度的负作用。

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[2]田明华，陈建成.中国森林资源管理变革趋势:市场化研究[M]中国林业出版社，2003

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