财政支出绩效评价国际比较与借鉴

王　袅

提要财政支出绩效评价是财政支出管理的重要内容之一，对于提高财政支出效益有着积极作用。本文从财政支出绩效评价基本理论入手，介绍分析西方国家财政支出绩效管理的发展经验，在此基础上得出对我国财政支出绩效管理的若干启示。

关键词：财政支出；绩效评价；借鉴

中图分类号：F81文献标识码：A

财政支出绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果（包括经济绩效、政治绩效和社会绩效）进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。我国最早的财政支出绩效评价思想出现在西周时期，西周在中央政权机构中设置的“宰夫”官职，这是我国财政支出绩效评价的萌芽；西方的财政支出绩效评价起源于1180年以前，距今已有800多年历史。

一、财政支出绩效评价的理论基础

（一）委托代理理论。根据委托代理理论，政府实际上是一个国家或社会的代理机构，承担着一种公共受托责任，纳税的社会成员从总体上可以被视为是一个委托人，行使委托权利，社会成员通过税费委托政府提供公共产品，使社会成员和政府形成了委托代理关系。政府作为纳税人的代理人，代表纳税人筹集财政资金，分配和使用财政资金，有责任和义务对财政收支活动进行绩效评价，以评价其财政收支过程是否合理，是否最大限度地满足了社会成员的公共需要。同时，政府的存在是通过政府职能的执行得以体现的，而政府职能的具体执行又是由政府的各个部门组织承担的。在政府和各个政府职能部门之间，政府将各项不同的职责和权利交给各个部门，可以被看作是委托人，而各个部门接受相应的权利来履行职责，则可以被看作是代理人，政府和各个职能部门又构成了“委托-代理”关系。这样，一个多重的公共产权“委托-代理”关系形成了。

在此关系中，委托人希望代理人诚实、公允地履行代理经济责任，不仅要求实现其财产的保全，还要实现财产的高效、安全运行。而代理人也具有向委托人交代或说明其在诚实、公允地履行代理经济责任的义务。由于委托人和代理人在财产经营管理上存在着法律、时间、空间和信息等诸方面的分离性，使得委托人往往不能直接控制代理人的责任履行过程和会计报告质量，必须借助于一个独立的第三者来实现这种控制，这就直接导致了绩效评价的产生。因此，委托代理经济责任的存在是绩效评价产生和发展的首要前提，而绩效评价的本质目标就是要确保代理经济责任的全面、有效履行。

（二）新公共管理理论。新公共管理思想以现代经济学和企业的管理理论与方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效评价的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本－效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从企业管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，企业许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如，企业的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对企业来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入、不重产出，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为企业所成功运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为企业所独有，它们完全可以运用到公共管理中。

二、财政支出绩效评价的基本原则

财政支出绩效评价的基本原则被概括为“3E”原则，即“经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）”。

（一）财政支出的经济性。所谓经济性，是指以最低费用取得一定质量的资源，考察政府活动所耗费资源的获取或购买成本是否最低。财政支出的经济性主要体现在支出结构的合理性，以克服财政分配不均等问题，以便在各个公共部门和公共项目支出中建立更为有效的支出决策机制和支出优先排序机制。

（二）财政支出的效率性。所谓效率性，是指投入和产出的关系，包括是否以最小的投入取得一定的产出或者以一定的投入取得最大的产出，简单地说就是支出是否讲究效率。财政支出的效率性以支出使用的环节为重点，考察的是政府活动的资源耗费数量与产出数量之间的比例关系。效率性原则是政府以及社会各界对公共支出在项目决策机制、项目实施进度比较、项目经济和社会效率取得等方面的具体表现。

（三）财政支出的有效性。所谓有效性，是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，考察政府行为的产出与成果在质上的关联度，即政府各项活动的实施是否能够形成合力，促成既定政府成果，以至目标的实现。

（四）“3E”之间的关系。财政支出的经济性是财政活动的先导和基础，效率性是财政有效机制的外在表现，有效性是财政获得最终效果的反映。从财政支出经济性研究发展到有效性研究，是财政工作重点从重收入到强化支出管理的重大转变，财政支出绩效是三者科学有机的统一。

三、绩效预算与财政支出绩效评价的关系

绩效预算是以结果为导向、以项目成本为衡量标准、以业绩评估为核心的一种预算制度。具体说，绩效预算就是把增加资源分配与提高绩效紧密结合的预算管理制度。

（一）绩效预算与财政支出绩效评价都是公共财政题中的应有之义。它们强调的都是财政部门和预算单位应对全体纳税人负责任；财政支出的各项资金，经各预算执行单位的使用，应为公务提供有效的公共产品和公共服务，而且要力争高效。因此，二者都是要强化财政部门和预算单位的责任和效率。

（二）绩效预算是财政支出绩效评价发展到一定阶段的产物。一般而言，当财政支出绩效评价开始与政府资源投入结合后，政府预算管理模式会随其同步调整，部分国家将由项目支出预算管理模式转向基于绩效的预算管理模式，并逐渐形成了世界性的绩效预算改革潮流。

四、典型国家公共支出绩效管理比较分析与借鉴

成熟市场经济国家的公共支出绩效管理，大体可分为两大类：一是“盎格鲁-美国模式”，目前英国、美国、新西兰以及英语国家广泛采用；二是“欧洲大陆模式”，又演化为两个分支，“拉丁”版本（法国、意大利和西班牙所采用）以及“日耳曼”版本（德国、瑞士及斯堪的纳维亚国家所采用）。这两类模式都强调政府公共支出的受托责任，但程度上有所不同。欧洲模式更为强调行政对议会的受托责任，而英美模式强调的是政府对公众的受托责任。

（一）盎格鲁——美国模式。以新西兰为例，在公共支出管理方面，新西兰通过建立绩效管理和相应财务框架以提升公共管理的效率、责任感和透明度。在新西兰的绩效预算改革中，取消了原来对预算、人员和行政的集中控制，赋予部门更多的自主权，建立预算决策与执行的约束制衡机制；引入权责发生制预算制度，提高信息的准确性和透明度。其特点体现为以下几方面：1、以立法推进绩效管理改革；2、实施预算原则的必要调整；3、新西兰的绩效管理重视产出和效率，而不是预算的重新分配；4、推行权责发生制预算制度。

得益于以上措施，新西兰在20世纪八十年代就将占GDP约9%的预算赤字扭转为盈余，并使某些机构的单位服务成本降低20%以上。尽管广泛的绩效合同与绩效预算在推广中存在一定的困难，新西兰模式的诸多细节也有待于进一步评价，但应该说其改革还是相当成功的。

（二）欧洲大陆模式之拉丁版本。以法国为例，法国的公共支出绩效管理，主要包括以下几方面的内容：1、以公共会计网络作为绩效管理的基础性技术平台；2、法律框架的长期稳定，为实施绩效管理提供了持久的制度支持；3、单独设立履行财政监督与绩效管理的财务监督机构。

（三）欧洲大陆模式之日耳曼版本。以瑞典为例，瑞典模式中的绩效管理取向，主要体现在以下几个方面：1、建立了相对规范化的机构财务评级体系；2、突出绩效预算管理中的产出和结果导向；3、适应绩效预算管理的要求，灵活调整政府组织结构。

（四）借鉴与启示。从发达国家推行绩效管理的实践可以看出，绩效预算的实行有很多限制条件：一是公共资产管理要到位，使政府能够准确掌握公共资源的占有、使用情况，并能对投入进行严格的监督和控制；二是要赋予部门充分的自主权和灵活性；三是要具备一定的制度基础，如实现现金管理全部在国库、细化国库管理，实行权责发生制政府会计制度，形成完善的问责机制等；四是要有完善的实施方式，财政部要与各部门签订完整的绩效合同，在绩效目标的制定、评价指标的选择、绩效标准的确定等方面要有比较成熟的做法。

由此看来，我国公共支出绩效管理改革需要采取“两步走”式的路径选择。财政支出绩效评价应从公众和议会特别关注的重大问题与项目开始，逐步扩展到全部财政支出；从重点评价支出的合法性、合规性开始，逐步转移到对财政支出的经济性、效率性、有效性的全面评价。在设计我国公共支出绩效管理改革方案的过程中，需要从具体国情出发，从公共支出绩效评价入手，在部分公共支出管理水平较好的事业单位和政府部门有选择性地推行部门预算绩效评价试点，待政府运行机制的综合改革逐渐趋于成熟的条件下，再逐步全面推行绩效预算管理改革。

（作者单位：东北财经大学研究生院）