影响城郊农村土地流转的因素及其对策分析

张 宏 郑瑞红

土地流转是进一步深化农村改革的一项重要举措,是解决当前农村、农业、农民问题,促进农业增效、农民增收的有效途径。当前,各地土地流转工作都取得了很大的成效,有力地促进了农业结构调整和农村劳动力的转移。但总体上呈现越是地理位置偏僻的地方,土地流转面积越多的格局。相比之下,城市周边的土地并没有体现出应有地域的优势,流转面积比例较低,成片流转的面积较少。为了进一步推进城郊周边土地流转工作,我们就

江苏省盐城市亭湖区周边乡镇农村土地流转的情况进行了调查分析。

1亭湖区土地流转现状及存在的主要问题

截至2009年10月底,全区耕地总面积52.58万亩,土地流转总面积14586亩,占全区总耕地面积的 2.8%。已组建土地股份合作社8家,入股面积3908亩,入股农户872户,吸呐入股农户劳动力952人。从转让对象看,向农业企业流转土地1211亩,占8.3%;向种养大户流转土地9791亩,占67.1%;向城镇职工居民及其他组织流转土地3578亩,占24.6%。从流转年限看,流转年限在5年以内的8857亩,占60.7%;流转年限在6-10年的2685亩,占18.4%;流转年限在11-20年的1660亩,占11.4%;流转年限在21年以上的1364亩,占9.5%。从流转形式看,转包的土地7593亩,占52%;出租的土地6156亩,占42.2%;其他方式837亩,占5.8%。目前该区主要存在以下问题:

一是流转规模偏小。亭湖区土地流转比率与盐城市其他县区相比,存在较大差距,如阜宁县土地流转总面积达15万亩,亭湖区仅是它的1/10。在规模上,成片流转的面积较少,大多在几十亩,200亩以上成片流转的面积较少。

二是流转地域集中。因各镇区域的差异和产业结构调整的力度不一,亭湖区土地流转的规模较大并产生较好的经济效益和社会效益主要集中在便仓、步凤和永丰三个镇,土地流转面积达到10000亩以上,占全区流转总面积的70%,其他乡镇土地流转面积则相对较小,乡镇间存在较大的不平衡性。

三是流转形式单一。在当前土地流转方式中,主要存在转包和出租两种方式,全区目前通过转包方式进行流转的土地7593亩,占52%;通过租赁方式流转的土地6156亩,占42.2%。土地流转形式单一,缺乏灵活的流转机制。

2影响城郊农村土地流转的主要因素

农民进城务工方便不想流转。亭湖区农民近靠城郊,进城务工比较方便。他们农闲时进城,农忙时在家收割。同时,亭湖区农民人均耕地面积较少,加之机械种植收割普及率较高,种田国家又给予一定的补助,土地对他们已经不是什么负担。还有部分农民年龄较大,不再外出务工。因此,城郊农民对土地流转没有根本的需求。

农民对土地期望值较高影响流转。亭湖区地处城郊,有着先天的地域优势。他们对土地流转收益有着比较高的期望值。靠城的乡镇每亩每年的土地租金至少需要800元,甚至很多农民要求在千元以上,和其他县市相比,要高出双倍。因此,很多工商企业和种养大户不愿意到亭湖区租用土地。同时大量土地被征用有着高额补偿,让他们感觉到土地对他们来说将有着十分可观的收入,他们不情愿流转,怕被征用时产生不必要的麻烦。

村组干部积极性不高没有大力推进流转。目前村组干部对土地流转工作存在求稳怕乱的思想。主要表现是:一是怕矛盾协调。怕土地流转出来后,没人承包;怕土地流转后引起界址、沟溪、地力变化等诸多矛盾;农产品价格不断上涨,土地租金同时难以满足出租方和承租方的要求。二是担心土地流转后,有些项目不能发挥带动当地产业结构调整和农民增收的作用,遭上级和农户的埋怨。三是认为推进土地流转村组没有什么收益。土地流转工作需要村组干部做大量的耐心细致工作,由于存在这些想法,造成了村组干部没有什么积极性进行大力推进。

3加快城郊土地流转的对策思考

强化宣传,完善政策,调动农民土地流转的积极性。土地是农民的基本生活资料,农民是土地流转的主体,政策是土地流转的保障,因此,加快农村土地流转,就是要通过生动具体、通俗易懂的宣传,制定出台比较完善的土地流转政策,转变农民传统观念,激发土地经营活力。一是加强《农村土地承包法》和土地流转成功典型宣传,搞好示范带动,让广大农民充分认识土地流转的合法性、承包权的稳定性,向农民推广和展示农村土地流转带来的好处,使广大农民从思想上深刻理解土地承包权与经营权分离是农村经济发展的必然趋势,引导其正确处理长期利益与短期利益的关系,提高土地流转的积极性、主动性。二是政府要加大土地流转的扶持引导力度,建立土地流转补贴制度;同时也要加大对土地规模经营者的财政扶持力度。三是充分发挥村居基层组织的作用,出台土地流转工作相关激励措施,调动基层干部的工作积极性。

加大土地互换力度,改善土地流转条件。土地适度集中,就是进一步优化土地利用结构,改善农业生产条件和生态环境,增强土地的吸引力,为土地流转创造条件。土地流转的前提必须是土地集中成片,因此,在土地流转的实际操作过程中,针对少数农户的复杂心态,对部分暂不愿意放弃土地经营权的农户,在充分尊重农民意愿的基础上,采取地块同质互换并给予一定资金补助的办法实现土地连片集中,改变土地细碎化状态,加快土地流转速度。

确保农民利益,畅通土地流转渠道。土地流转中必须确保农民的利益。农民不愿意交出土地使用权,一个根本原因是对失去土地使用权后,自己利益得不到保障的担心。因此,一是要合理确定土地使用权的价格,包括土地升值后的价格,底限是农民交出土地使用权后能维持基本生活。二是要解决劳动力剩余的问题,农民失去了土地的使用权,劳动力的转移必须解决,做好培训引导转移。三是要解决土地流转后的风险问题。农业是风险比较大的产业,要确保投资业主一旦失败,农民能收回土地使用权或得到相应补偿。为解决农民的后顾之忧,尝试采取向经营者收取土地风险保证金,在农民每年所得租金中提出一定比例的信用保证金以及实行土地使用权保险制度,防止流转双方单方毁约风险。

创新思维,促进土地流转形式的多样化。要借鉴土地流转先进地方的成功经验,打破地域、行业、所有制的界限,实现农村多层次、多元化的联合与合作,如股份合作、土地互换、以租抵债(抵贷)等形式,只要有利于土地资源的合理利用,有利于农民增收和发展农村经济,都要推广和运用,从而合理配置土地资源,增加土地使用的灵活性,发挥高效益,盘活土地资源。运用市场经济手段,积极引导农民开展以土地承包经营权入股为主的土地股份合作制改革,组建土地股份合作社,无劳动力的农户可以将土地出租,收取租金;也可将土地入股,参与合作社分红。有劳力的农户将土地出租或入股后,不仅可以收取租金或参加分红,还可以在合作社务工得到报酬。

加大农业招商引资力度,提升土地流转开发档次。土地流转的初衷和最终目的,就是挖掘土地最大潜力,实现土地增效、农民增收、农业发展。一是加大农业招商力度。坚持重质量轻数量、重大户轻小户、重科技轻常规的原则,重点选择引进资金实力强、经营水平高、有志于从事农业开发投资者。特别是要吸引回乡打工人员、民营企业家、种养能手带资金、带技术、带信息,从事土地规模经营。二是加强资质审查。在签订合同前,主管部门应对经营者的履约能力、资金实力、经营水平、管理能力等方面进行慎重的审查。防止诈骗等现象发生,减少不必要的经济损失,维护农民的切身利益。三是找准项目支撑。要因地制宜地将土地流转与亭湖区农业发展相结合,大力培育农业龙头,加快产业结构调整步伐,努力将流转土地区域办成结构调整示范园,科技推广试验区,真正成为带动农民增收的“聚宝盆”。