论政府在发展新型农村合作金融组织中的定位

李 想 刘 勇

摘要:建立和完善农村合作金融组织是推进社会主义新农村的一个重要途径。本文阐述了合作金融的内涵和特征,并在此基础上分析了政府在发展农村合作经济组织中的作用和定位,以此为我国加快农村合作金融组织发展提供有益的依据。

关键词:合作金融组织;政府定位;公共政策

在农村合作金融组织发展问题上,政府应该扮演什么角色,如何扮演好这一角色?这是一项非常值得深入研究的工作。目前我国正处于建设社会主义新农村的新的历史时期,在农民专业合作社法颁布实施的背景下,研究我国农民专业合作社形成中政府的作用问题,不仅是推动农民专业合作社健康发展的迫切需要,也是对转轨过程中政府经济职能的有益探讨。

1合作金融的内涵

合作金融是合作经济思想指导下合作运动实践的产物,是人们在经济生活和社会生活中,为改善生产和生活条件,获得便利的融资服务,按照自愿入股,民主管理,互助互利的原则组织起来并主要为入股者服务的一种信用活动形式。合作金融的本质特征是由社员入股组成,实行社员民主管理,主要为社员提供金融服务。我国的农村信用社是经中国人民银行批准设立,由社员入股组成,实行社员民主管理,主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构

2合作金融的特征

2.1合作金融具有合作经济的基本特性。

国际公认的七大合作制原则是自愿和开放的社员原则、社员民主管理原则、盈利主要用于积累和利益按交易量适当返还的原则、自主、自立、自担风险的原则、教育和培训原则、合作社间合作的原则和关心社区的原则。合作经济思想主要体现在合作制上,合作金融既然属于合作经济范畴,理所当然地应当遵循上述原则。

2.2合作金融具有区别于其它金融形式的特有属性。

合作金融是按照国际通行的合作制原则组织、经营与发展的互助合作性的金融组织,它的入股资金称为股金,属于资金合作性质而非投资性,其拥有者称为社员。采用自下而上参股的方式,上一级机构由下一级机构入股组成,并被下一级机构所拥有,社员是最终所有者;其宗旨是为社员服务,不以盈利为目的,社员入股是为了获得服务,最重要它是的劳动者的联合,社员不论入股多少,享有同等权利。同时合作金融也区别于民间自由借贷。民间自由借贷是借贷双方个人之间的资金往来,多数是亲朋好友之间的互相帮助,一般免收利息,一旦归还本息,借贷关系即告结束,更不存在组织机构和规定章程。

3政府在加快发展农村合作金融组织中的地位和作用

发达国家的经验表明,政府强有力的支持对合作金融组织的稳步发展,有着极其重要的作用。而公共政策是公共权利机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。它所具有的引导功能、管制功能、分配功能、调控功能对加快发展农村合作经济组织起着至关重要的作用。因此,就我国目前情况来看,政府通过制定公共政策对农村合作金融组织加以扶持和引导则显得尤为重要。

3.1公共政策的引导功能与发展农村合作金融组织。

公共政策的导向性功能所要达到的目标是引导整个社会朝着公共政策主体希望的方向发展。政策应该对社会的发展、人们的行动和事物的发展加以引导,明确告诉人们为什么要这样做,使得政策具有明确的导向性。2006年中央“一号”文件指出:积极引导和支持农民发展各类合作金融组织,加快立法进程,加大扶持力度,建立有利于农民合作金融组织发展的信贷、财税和登记等制度。这一论述对壮大农村合作金融组织提供了政策思路,有着很强的现实针对性。有政策的导向,必然就有实际的行动,从其出台后媒体的相关报导,可以看出导向性的作用。由于该政策的出台,农民增强了信心,加大了投入力度,会对农村经济的发展起到积极的促进作用。

3.2公共政策的管制功能与发展农村合作金融组织。

公共政策是公共权威部门制定的行为规则,其制约功能体现在对特定对象行为的制约上。“一号”文件的基本精神是推进社会主义新农村建设,而积极引导和支持农民发展各类专业合作金融组织,加快立法进程,加大扶持力度,建立有利于农民合作金融组织发展的信贷、财税和登记等制度是实现新农村建设的重要途径。为了做这件事情,国家财政拿出钱来做。因为在加快发展合作金融组织的问题上,需要政策的支持,需要各级政府的决心,更需要制约政府的某些不合理的行为。

3.3公共政策的分配功能与发展农村合作金融组织。

公共政策是政府为管理社会公共事务,实现公共利益而制定和实施的行为准则,它以全社会的进步和正义为宗旨,维护和增进社会公共利益。公共政策的价值取向必须是对人的关怀,对公民权利以及社会进步的关怀。一个健康文明的社会,同时也是一个公正的社会。作为政府权威输出的公共政策,还必须关注社会公平问题,从平等、自由和机会公正平等的原则出发,除满足大多数人的利益外,还应考虑或兼顾社会弱势群体的利益,这也是公共政策道德性要求的必然结果。在我国现行社会结构中,农民人数最多,但却是一个最大的弱势群体,他们的组织程度最差,其声音最弱,其意愿、要求、权益往往得不到应有的重视和保障。积极引导和支持农民发展各类合作金融组织正是体现了公共政策对社会公正性的维护。

3.4公共政策的调控功能与发展农村合作金融组织。

公共政策是由政府所制定的计划和规划,由一系列活动组成,具有明确的目的、目标和方向,对社会所做的权威性价值分配,其实质是“对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实”。公共政策是政府为解决社会公共问题而制定的行为准则,是政府用来调控社会利益的基本工具,公共政策制定必须从社会整体利益出发,以实现社会整体利益优化为根本目标。在对社会中出现的各种利益矛盾进行调节和控制时,保护弱势群体应该成为政府公共政策的基本着眼点。今年中央“一号”文件强调发展各类合作金融组织,加快立法进程,加大扶持力度,建立有利于农民合作金融组织发展的信贷、财税和登记等制度,体现了公共政策的调控作用。

4政府对合作金融组织的扶持措施

随着现代合作运动的发展,合作社认识到政府颁布的各项政策法令对合作事业影响很大,要使政府的政策法令有助于而不是有损于合作事业的发展,就必须向国家陈述合作社的处境和要求。合作社的壮大也使国家感到有加以利用的必要,这常常是为了解决那些国家不愿直接参与的问题,或者是国家为了帮助贫困阶层而不愿采取无休止救济的办法。目前,对合作事业比较重视的国家,政府对合作金融也给予了优惠扶持。这种扶持的方式,概括起来,主要表现在以下几个方面:(1)税收支持。最优惠的是全部免税,多数国家只免除部分课税,一般是营业税及所得税,还有印花税;有的国家实行减税,即合作社缴纳的税率比其他企业低些,准予一定限期免税或减税。享受这一优惠政策的,大都附有一定的限制条件,主要是不准信用社与非社员交易。(2)保持资金融通。政府和国家银行为其提供融资帮助,主要形式是政府对信用合作社给予补贴、给予贷款和政府认购部分股金。(3)给予更多的业务支持。政府允许信用社在利率浮动方面较其他金融机构有更大的自主权。政府委托信用社代办一些业务,如财政支农资金、扶贫救灾款的发放等。有些国家还给予合作金融组织在业务方面某些特权,如划定某些政策性业务只准合作金融组织经营。(4)通过法律和政策加强管理。首先,由国家颁布合作金融法律。其次,设立专门的合作金融行政机构,主要是进行合作金融组织注册登记;对发展合作金融组织进行指导;组织干部培训;开展财务检查。如何恰当处理合作金融与国家的关系,在很大程度上决定着合作金融组织能否长期健康地发展。

5我国政府在合作金融组织发展中的定位

我国农村合作金融组织尚处在形成之初和正在形成之中,其形成的背景与发达国家不同,且较为复杂。当前我国的农村合作金融组织的发育方式主要有二种类型:一是农民自己组织兴办的;二是政府有关部门引导农民兴办或联合兴办的。在实践中,各地因地制宜发育农村合作金融组织,有较为典型的组织模式,笔者将对这些方式中政府定位进行分析和概括:一是由农民自愿组织起来办合作社的一种较好的模式,政府在此过程中也更多的表现为不作为;二是依托县乡政府及有关部门出面,与农民联合组织是一种较为现实和有效的过渡模式,现在开始向以民办为主转变,体现了农村合作金融组织起步阶段的政府积极干预到走上规范发展之后的不干预的发展历程。这些模式为我国政府加快农村合作金融组织形成和发展提供有益的依据。

参考文献:

[1]中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见.人民日报

,2006-2-22(第1版).

[2]张晓山,魏道南.中国农村新型合作组织探析.农业经济,2003(1).

[3]姜柏林.资金互助破解农村金融改革难题[J].银行家,2006(6).

本文为安徽省教育厅人文社会科学重点研究基地项目“新型农村合作金融组织创建路径研究”(编号:2009sk129)和安徽财经大学合作经济研究中心基地项目“基于公共政策视角下的农民专业合作社发展研究”(编号:ACJD0905ZD)的阶段性成果。