构建低碳经济发展耦合机制体系的战略思考

杜明军

摘 要:低碳经济发展具有耦合特性和存在可控制变量。中国在今后的发展中,应致力于构建由低碳经济发展意识培养机制,政府、企业和公民间的低碳经济利益“三角”均衡机制,低碳产业发展政策导向机制,低碳经济发展财政税收激励机制,低碳产品税(预备)机制,低碳产品认证和标志(预备)机制,低碳环境和能源技术创新机制,社会公害应对和社会废物处理机制,低碳环境监测机制,低碳生态城市建设诱导机制等十项机制构成的低碳经济发展耦合机制体系,以保证低碳经济的转型成功。

关键词:低碳经济;耦合;机制

中图分类号:F062.2文献标识码:A

文章编号:1003—0751(2009)06—0054—06

发展低碳经济在于能源利用效率的提高、清洁能源结构的创建和碳排放的减少,是一场涉及生产模式、生活方式、价值观念和国家权益的全球性革命。这种以低能耗、低排放、低污染为基础的经济模式与经济发展方式的转变具有耦合特征,需要通过与经济发展方式转变的耦合过程中完成低碳经济转型。

“耦合”概念是从自然科学中引用而来的,所谓两个模式耦合,意指在该两模式中的某些物理量,随着时间或者空间的积分,进行着物理量的交换。它反映的是两种模式间的相互依赖性。碳排放中的“耦合”意味着在经济发展过程中,碳排放是与经济发展过程及其方式密不可分的。在经济增长过程中,由于能源等投入要素的使用必然产生碳物质等的环境排放;而碳排放反过来要影响经济发展的外部生态环境和经济发展的质量。而且在经济发展过程中碳排放的高低,存在着一些可控制的变量元素。因此,碳排放与经济发展之间存在相互联系、相互影响、相互制约、相互促进的关系,二者之间偶合特征明显。

充分利用碳排放与经济发展的偶合特征,在经济发展方式转变过程中推进低碳经济转型是重大的系统工程,是实现中国经济社会可持续发展、维护人民生存权利的大事。作者认为,需要从十个方面构建多元化、多层次的低碳经济发展耦合机制体系,以保障低碳经济转型整体协调、重点推进。

一、构建低碳经济发展意识培养机制

低碳经济转型中最重要的基础因素是人的觉悟,对碳排放的认识和科学态度。节约资源、减少碳排放等环境污染需要每个组织和个人的自觉行动。因此,应构建低碳经济意识培养机制,依托机制来加大气候变化教育与宣传力度,用科学发展观来认识温室气体效应对全球经济社会、生态环境、生存条件的严重威胁,使人们重视环境与气候变化带来的挑战,增强全民低碳经济发展意识。

通过机制发挥学校、媒体组织、政府和其他组织在低碳经济转型教育培训方面的积极有效作用,倡导绿色消费、绿色经营的理念,形成低碳生活方式。通过树立“保护家园、爱护环境”的意识,“谁污染,谁治理”的原则,人人反思污染行为,让环保意识入脑入心,人人从身边做起,从小事做起,养成良好的环保习惯,推进低碳经济发展。

通过机制帮助企业树立低碳经营理念,树立企业公民理念,承担企业公民社会责任。通过在企业内部建立可持续发展机构,加强对企业决策层的企业公民理念培养,将低碳意识、环境保护理念直接植入企业决策当中,保证企业在投资决策时就能够淘汰能耗高、碳排放多、环境污染大的项目,而投资于更多的清洁项目;加强对企业员工低碳意识的培养,提高员工在日常生产、工作中自觉节约使用能源的意识,建立清洁生产机制和精益生产方式,使企业参与到低碳经济转型的实践。

二、构建政府、企业和公民间的低碳经济利益“三角”均衡机制

随着中国经济社会改革开放的深入,利益分化的潜在发展,各类利益主体的出现和成熟,与低碳经济发展相关的利益格局已逐渐演变为:各级政府、企业和公民等多方利益主体竞逐和制衡的多维度、多层次、多边型架构,其间的利益关系错综复杂,纠缠着多个利益层次。

追求利益最大化的企业往往与老板、精英阶层等具有关联性,形成强势利益集团,并以其中的个体能力与财富决定其社会地位,或以企业组织的名义发展其社会影响,显现其政治能量。作为行使公共权力的政府,本质上不能有自己独立的特殊利益,应该选择或运用公共规则、行使公共权力(或政治权力),代表公共利益对公民之间的利益关系进行协调。在企业利益集团与普通公民存在利益冲突的背景下,由于企业利益集团的强势地位,有可能使得政府、企业和公民间的“三角”利益博弈关系异化为政府与企业利益集团联盟,共同对付普通公民的利益格局,导致政府与企业利益集团的合谋严重地侵害普通公民的合法权益和生活秩序等等。因此,在低碳经济转型中,为保证政府、企业和公民间的利益“三角”均衡,应构建公民利益诉求机制,以保证弱势群体的利益;构建企业与公民的信息互动机制,保证公民了解和理解企业的低碳发展内情和苦衷;构建政府利益协调机制,保障企业与公民间利益的均衡发展。

要特别重视公民在低碳经济转型中的利益诉求机制,通过法定途径机制解决弱势群体的利益诉求问题,依托利益诉求法制化保证信访渠道的顺畅。既要发挥信访行政救济的作用,又要强化司法救济的重要作用;要完善信访督察专员工作机制,逐步提高督查工作的有效性,推进低碳经济发展。

三、构建低碳产业发展政策导向机制

发展低碳经济是转变经济发展方式,防止气候变暖,保证经济增长和国家安全以及可持续发展的重大战略。国内外形势的发展,需要发挥产业政策具有的战略性、长期性、方向性等特点,构建长期稳定的低碳经济产业政策导向机制,形成新型低碳产业发展促进机制、低碳农业辅助机制、低碳工业调整机制、能源产业优化机制,进而通过弥补市场缺陷,有效配置低碳产业资源,推进低碳技术创新,重点发展节能减排产业;保护幼小民族低碳产业成长;发挥后发优势,增强适应能力;调整经济结构,减少低碳经济发展中的震荡,减少生产和消费过程中的碳排放,转变经济发展方式。

要形成低碳产业政策工作协调机制。促使各级政府和部门以贯彻落实国家低碳产业政策为己任,从各自职能出发,制定履行低碳产业政策的具体措施和工作规范,分解落实责任和目标,实行严格的地方、部门主要领导责任制,齐心协力解决低碳产业政策实施中的重大问题,发挥低碳产业政策在宏观调控和各项经济政策制定的基础作用。

建立依托机制保证产业政策的制定。要在以国家综合经济管理部门为主导的基础上,扩大行业协会和企业的作用,发挥企业家、学者的作用,建立和完善政策审议会一类的机构,提高其权威性,形成官、学、产相结合的低碳产业政策制定体系,保证产业政策真正充分科学地反映低碳产业发展现实和需求。

通过机制保证低碳产业政策的执行。要解决产业政策缺乏必要的法律手段保证问题,完善低碳产业政策执行的行政手段、经济手段、信息手段,提升其影响力度。要制订促进产业结构调整的重点技术改造项目、国债贴息技改项目、国产设备投资抵免企业所得税、进口设备免征关税及进口环节增值税等一系列优惠政策。产业结构调整基金等优惠政策,也应集中用于国家产业政策鼓励发展的低碳产业和项目建设。要集中行政手段,加强监督和责任追究。要集中法律手段,使低碳产业政策的研究制定、颁布、执行、监督检查、处罚等各个环节都有法可依,形成违反低碳产业政策行为责任追究机制。

四、构建低碳财政税收激励机制

企业和公民是节能降耗发展低碳经济的利益主体,为充分调动企业节能降耗和资源综合利用的积极性,发挥公民在减少碳排放中的生力军作用,要通过财政税收激励措施,大力营造全社会重视节约能源资源、减少碳排放的良好氛围,鼓励和促进市场利益主体节约资源,形成激励和约束机制相结合的低碳财政税收机制。

要建立激励与惩罚措施相结合的低碳财税政策体系。运用诸如预算投入、国债投入、财政贴息、财政补助、政府采购、税收优惠等措施,激励各市场主体主动节能。同时,运用与能源相关的税收和收费等措施,增加能源使用的成本,如对大型公共建筑制定能耗和限额标准,并配套实施超定额加价的政策。

要切实改变企业经营业绩的考评办法。以低碳财政税收激励机制为依托,把节能降耗、综合利用、碳排放减少、环境保护这些约束性指标列入考核标准,鼓励技术创新和资源节约,在企业生产方式转型中推进低碳经济发展。

要建立和完善与节能相关的税收体系。要完善环境税、能源税和碳税机制,通过税收促使生产和消费者节约能源,提高能源利用效率。应构建符合国情的建筑税收体系。如通过固定资产投资方向调节税,对非节能建筑执行非零税率;通过物业税开征,对节能建筑的购买实行物业税减免等;对低能耗及绿色建筑以及规模化、一体化使用可再生能源的单位,适当给予减免所得税等。

要注重中央与地方的结合。在分级财政的体制框架下,优化中央和地方各自的财政收支范围及其财税手段,明确赋予其各自的职责和任务要求,充分调动中央财政和地方财政的积极性,推进低碳经济转型和低碳示范区的竞争发展。

要完善低碳财政税收激励服务配套机制。支持低碳经济发展的政府财税政策作用的充分发挥,需要相应的、健全的服务机构起媒介和辅助作用。要制定对培育和建立减少碳排放服务市场有利的政策,为低碳服务公司提供融资渠道,激发节能减排服务机构的低碳技术创新和服务动因。发挥低碳财政税收激励机制配套服务机构的政府与市场的桥梁和纽带作用,发挥低碳财政税收激励机制的放大效应。

五、构建低碳产品税(预备)机制

低碳产品税是针对碳排放所征收的税种,通过对燃煤和石油等化石燃料产品,按其碳含量的比例征税来实现化石燃料消耗和碳排放减少,达到减缓全球变暖的速度和环境保护的目的。碳关税最早由法国前总统希拉克提出,他主张应针对未遵守《京都协定书》的国家课征商品进口税,以保护欧盟碳排放交易机制运行后其商品遭受的不公平之竞争。2009年6月22日由美国众议院通过的《美国清洁能源安全法案》规定,美国有权对包括中国在内的不实施碳减排限额国家进口产品征收碳关税。目前,瑞典、丹麦、意大利以及加拿大的不列颠和魁北克等已开始在本国范围内征收碳税。

碳关税正让中国国内公开支持开征碳税的声音走强。美国“碳贸易保护主义”和“碳贸易歧视主义”正在发展,美国国会“碳关税”的贸易大棒或将成为其打击发展中国家贸易的一项工具。“低碳经济”正被当作一种价值而越来越意识形态化。从战略上,需将其作为一种风险来对待,从策略角度看,应在国际关系上将低碳经济的大旗拽在手中,掌握主动权,积极参与建立新的国际机制,避免被动。同时,中国是处于工业化中期的发展中国家,能源基础水平及能效较低,能源技术装备水平和企业管理水平均相对落后,从而导致单位GDP能耗和主要耗能产品能耗均高于主要能源消费国家的平均水平。通过征收“碳税”,会使那些消耗能源的企业、部门和个人清醒地认识到,如果节约能源,或者更好地利用可再生能源,就可以少交或者没有“碳税”,从而改变企业与家庭使用燃料的习惯。

我国应积极构建低碳产品税(预备)机制,通过WTO禁止双重征税原则阻断美国意图,应对低碳经济发展的国际趋势和复杂局面;同时,通过碳税机制调整国内的碳排放行为,促进经济发展方式的转变和低碳经济转型。

根据中国社科院财科所对未来碳税构想的研究,现阶段碳税征税范围和对象为:在生产、经营等活动过程中因消耗化石燃料直接向自然环境排放的CO₂;碳税纳税人为:向自然环境中直接排放CO₂的单位和个人;在税率设计上,采用从量计征方式,即采用定额税率形式;关于税率,首先形成框架,由象征性地征收逐步提高税率水平,以更好地引导企业技术改造,同时,在不同时期对受影响较大的能源密集型行业,通过税收减免与返还机制,实行碳税税收优惠。低碳产品税(预备)机制的构建,对外可以作为一种姿态和博弈策略,对内可以作为一种激励机制,让企业和消费者认识到碳减排的市场价值所在,从而赋予中国政府另外一只强大的“抓手”,在低碳经济转型中转变经济发展方式。

六、构建低碳产品认证和标志(预备)机制

低碳产品认证和标志意味着产品在生产或消费过程中碳排放量的高低要明确法定显示。产品的碳排放量要依据产品生产的标准和相应的技术要求,经专门机构确认并颁发认证证书和认证标志来证明,其目的在于提高产品信誉,保证产品在生产和消费过程中碳排放量不超标;在于应对有关的技术贸易壁垒。通过公正的认证机构对产品提供一个正确可靠的含碳量信息。对消费者来说,认证标志提示了消费该产品时的碳排放量或应付的碳税数量,为选购称心满意的商品提供了碳量信息,成为指导消费者选购商品的指南。对于生产企业来说,认证标志提供了销往国际、国内市场的“护照”,提高了企业信誉,可以给企业带来更多利润,促使企业建立和完善低碳产品生产保证体系。因此,低碳产品认证和标志(预备)机制对保证产品生产和消费的低碳含量,促进环境与经济的协调发展,推进低碳经济发展将起到一定的推动作用。

要大力推进低碳产品认证和标志工作,倡导低碳消费,促进人民生活质量的提高。通过这一公众在市场上看得到的,对低碳产品的权威认证标志,把企业家、商家和公众联系起来,鼓励企业多生产、商家多出售低碳产品,公众多购买低碳产品。使生产者都明白,产品不仅要有使用价值,还要注重环境保护,更要自觉地注重改善产品设计、生产、使用和废弃过程中的碳排放环境影响。要通过低碳产品认证和标志工作的广泛开展,使越来越多的中国产品通过绿色通道,走向国际市场;使越来越多的低碳产品认证和标志产品进入到公众的生活中去。

要依靠公众参与,各行各业的支持,加速低碳产品认证和标志工作的实施。碳排放环境问题是一个社会性问题,一旦环境受到污染,任何人都难逃厄运,所以,环境保护事业需要社会各方面的重视和支持,需要公众的广泛参与。要在各行各业积极推行低碳可持续发展战略的基础上,建立起公众参与和监督的机制,规范社会道德与环境行为,提高企业生产低碳产品的自觉性、主动性;通过低碳产品认证和标志工作社会监督机制,促进低碳经济发展战略的实施。

要抓好低碳产品认证和标志的国际互认,推进国际贸易。随着全球低碳经济发展,应高度警觉产品的低碳问题会成为新的国际贸易壁垒。主管部门和认证工作者要严格标准设定,严格标准把握,严格执行认证程序,提高认证效率,为企业打通市场通道。要让低碳产品认证和标志这一绿色桥梁成为所有产品快速进入市场的最好途径,促进环境与经济双赢战略的实施,实现低碳经济转型。

七、构建低碳环境和能源技术创新机制

经济发展的历史已经表明技术创新的巨大作用,在经济发展方式转变过程中,应以环境和能源技术为中心,构建技术创新机制,推进低碳经济发展。

要形成良好的低碳技术创新运行机制。要实现观念创新,遵循市场经济和技术创新的客观规律创新低碳环境和能源技术,按照系统工程方法把市场、科研、生产、营销各个环节紧密联系起来,形成有利于自主创新的组织制度和组织体系。

要建立低碳技术创新的投入机制。企业经营者应具备战略长远利益眼光,加大技术创新的投入力度,加速培育有自主知识产权的低碳主导产品和核心技术。要形成有效的人才激励投入机制,发挥人才在低碳技术创新中的关键作用,要把市场实现程度作为人才激励的重要依据,按照市场经济规律建立吸引、培养和使用人才的新机制。

要强化低碳技术创新的市场意识。技术创新是从新技术的研究开发到首次商业化应用的全过程,科技从知识形态转变成物质形态,从潜在生产力转变成现实生产力,关键在于科技与经济结合的实现;技术创新的动力源于市场,成败要靠技术机会与市场机会的结合来检验,因此,建立面向市场的低碳环境和能源技术创新机制,首先科研要面向市场,根据客观存在、不断发展变化的市场需求确定研究开发方向,防止大量科技资源的浪费,实现科研的市场价值,创造经济效益。

要突出企业在低碳技术创新中的主体地位。技术创新的客观规律昭示了企业是技术创新的主体,技术创新过程中有各方面力量的共同参与,但创新中居主导地位的是企业,世界上许多重大的技术创新都是由企业实现的。当前企业的技术力量与开发能力相对薄弱,大学和研究院所仍然是我国科技的主要力量,要构建企业、高等院校和研究机构三位一体的联手创新合作机制,加快低碳科技成果向新产品和服务的转化。

要发挥政府促进各要素密切联系与合作的“红娘”作用。通过有限的财政资金投入,通过信息平台的构建,大力扶持激发企业在研发方面更多的投入,增强了企业的创新能力;通过风险投资基金,向处于启动阶段并具有创新能力的新企业、高技术公司和中小企业投资,并利用所扶持项目获得的回报进一步扩大风险投资。

八、构建社会公害应对和社会废物处理机制

社会公害和社会废物的受害者通常集中于生物学和社会学意义上的“弱者”,如那些污染严重地区的农民。当生存基础遭到破坏、数百万人的健康和生命安全遭受巨大挑战时,社会恐慌和社会动荡也就在意料之中。因此,社会公害应对机制和社会废物处理机制的建立既是建设“和谐社会”的内在需要,也是“执政为民”的政府应该坚守的人道主义底线;更彰显了推进中国低碳经济推进战略的英明。

首先迫切需要建立起系统的社会公害应对机制。应对各行政区域和重点流域展开全面、系统的生态环境灾难等社会公害状况调查;充分动员医学、环境科学研究人员等专业人士的参与;确认社会公害与受害的因果关系。应借鉴日本(1967年《公害对策基本法》、1973年《公害健康受害补偿法》)的经验,尽快制定中国的《社会公害严重地区受害者补偿条例》,确立社会公害破坏者/被补偿者的法律责任及补偿办法;作为临时性救助措施,考虑设立社会公害严重地区困难居民救助基金,其资金来源可以从政府征收的排污费和财政收入的每年新增部分筹措。

其次,逐步建立社会废物处理机制。要尽快构建城乡一体生活垃圾处理机制,统筹城乡规划布局,促进城乡建设协调发展;统筹城乡公共基础设施建设,推动城市设施向农村延伸;在加紧集中垃圾处理场规划建设的同时,尽快将生活垃圾收运系统服务范围延伸到村居各家各户,农村和城区应同城生活、同城便利、同城共享现代文明,以实现城乡经济、社会环境的和谐发展;统筹城乡农村生态建设和环境保护,实现城乡低碳经济转型和可持续发展。要将农村垃圾处理作为新农村建设突破口,在起步阶段要让农民直接感受到社会废物处理机制带来的实惠和变化,发挥其民心齐、争议少、投资小、上马易、见效快、效果好、受益众、带动低碳经济发展效应明显的特点。

再次,要积极推进垃圾处理产业化。构建垃圾处理与再利用的良性循环产业,是维持可持续发展的低碳社会不可或缺的。要借鉴国际经验,提早控制对环境有害的垃圾,积极采用热解气化技术等三代垃圾处理技术,避免二恶英的再生成,使垃圾实现全部无害化处理和有效利用。整合生活、建筑、工业、医疗垃圾处理各自为政的局面,运用市场机制,保证垃圾收集和处理产业有利可图,促进垃圾处理产业化发展。

九、构建低碳环境监测机制

低碳环境监测机制是一项重要的基础性、公益性事业,是保障低碳经济发展的基础。由于历史遗留问题和多方面因素,还存在许多困扰低碳环境监测机制健康运行的困难和难题,如对低碳环境监测工作重要性的思想认识仍不到位;工作机制尚不健全;整体监测能力建设仍严重滞后;监测人才队伍需要进一步加强;监测经费保障机制尚未完全建立;监测工作亟待科学规范等,需要不断研究探索,构建低碳环境监测新机制,推动低碳经济全面健康发展。

要建设先进的低碳环境监测预警体系。发挥低碳监测保护工作作为环境执法依据,制定环境保护路线、方针、政策的基础,以及环境保护融入低碳经济转型主战场的重要途径作用。要构建完整和谐、科学高效的低碳环境监测法规政策和行政管理体系,明确其法律地位,保障低碳监测依法开展;构建先进实用、种类齐全的低碳环境监测技术装备体系,理清环境质量和污染源排放现状、准确预警突发环境事件;构建传输及时、简便实用的环境监测信息体系,保证环境监测数据安全可靠、及时传输;构建技术可靠、方法科学的环境监测技术方法体系,保障低碳环境监测数据的准确性和代表性;构建业务精通、结构合理的环境监测人才队伍体系,保障低碳环境监测事业的可持续发展。

逐步形成低碳环境监测配套工作机制。从企事业单位、人大代表、政协委员中聘请监督员,作为发展环境的测评体,构建低碳监测群体;对重点企业,定期以信函、上门走访等形式监测职能部门收费、检查情况,分析预警信息,开展定向监测;对各监测点监测的情况,及时进行汇总分析,结合对部门的投诉和平时的走访情况,查找影响经济发展的主要原因,构建监测预警的综合报告机制;及时向被监测对象反馈预警综合信息,提出整改意见和建议,对苗头性、倾向性以及重大典型的问题以简报的形式及时报告,构建预警信息反馈机制;通过各职能部门认真核实收到的监测反馈信息,查找原因,及时采取整改,构建回访监督机制;通过及时查处监测中发现并经核实的损害经济发展的行为,保护相关利益主体的合法权益,构建个案严肃查处机制。通过低碳环境监测预警体系的构建,通过低碳环境监测配套工作机制的逐步形成,优化低碳经济发展环境。

十、构建低碳生态城市建设诱导机制

低碳生态城市意味着碳排放低,城市生态碳汇能力强,环境质量好,生活健康舒适,人和自然协调发展,生态良性循环。随着城市化的快速发展,低碳生态城市的构建成为低碳经济转型的重要环节。鉴于低碳经济属于新生事物,急需要设立低碳生态城市建设诱导机制,发挥低碳生态城市转型低碳经济的示范效应。

要构建低碳生态城市建设投入诱导机制,逐步形成低碳经济转型的“聚宝盆”效应。要坚持财政引导、投入整合的原则,将低碳经济发展资源向低碳生态城市现代示范区集中,并采取以奖代补、民办公助等有效措施引导和吸引龙头企业、公民、集体以及社会资金注入现代低碳经济示范区项目建设,探索集中财力办大事,全面提高资金使用效益的有效途径,形成良性的发展低碳经济的政府投资引导机制。通过以低碳财政资金为先导平台,以低碳生态城市建设的现代低碳经济发展示范区项目为载体,引导、拉动低碳经济龙头企业对现代节能项目的投入,整合各类低碳发展资金,逐步形成低碳经济转型的“聚宝盆”效应。

坚持高标准建设,打造高效益低碳经济示范工程。在低碳生态城市示范区项目建设中,要树立精品意识,围绕将低碳排放、提高产能,高标准抓好示范区低碳项目建设,打造高效益精品工程,力争实现先进低碳技术集成应用、低碳产业发展、低碳企业增收,低碳生态城市示范区居民得益的系列目标。在低碳生态城市示范区项目建设中,通过低碳项目资金专户的建立,专款专用、封闭运行,对低碳项目资金使用情况进行全程监管,跟踪审计,切实做到分段考核,一段一清,确保资金使用安全;通过规范操作、严格监管,全面实行低碳项目法人制、招投标制、工程监理制、政府采购制和责任追究制,严把工程质量关和资金使用关,保证低碳生态城市示范区的经济效应、社会效应、生态效应和示范效应。

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责任编辑:晓 立