保护公民财产制度历史之辨

　　自从宪政革命以来，如何处理国家利益、公共利益和个人利益之间的关系，一直是立法者面临的根本性问题。英国的《大宪章》把国库与国王的财产区分开来，《权利法案》则进一步剥夺了国王的税收权利，为公民创造财富争取到最大的法律空间。我国宪法规定“一切权力属于人民”，“公民的合法的私有财产不受侵犯”。然而，如何区分合法的私有财产和非法的私有财产，在立法思路上出现了两种截然不同的意见。一种观点认为，凡是法律规定不属于国家所有的，统统归个人所有；一种观点认为，凡是法律规定不属于个人所有的，统统归国家所有。这种立法观念上“二分法”，不仅决定着一个国家的法制走向，而且影响着国家保护公民财产的深度和广度。
　　我国《物权法》另辟蹊径，在立法上创制了“国家财产、集体财产、个人财产一体保护”的原则，试图在保护国家财产、集体财产和个人财产方面走“中国特色社会主义道路”。然而，这毕竟是一条前人没有走过的艰难曲折的道路。在以公有制为基础的社会主义国家，且不说如何实现法律与我国宪法“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”规范相对接，仅在处理国家利益与个人利益之间关系方面，立法者就面临非常复杂困难的局面。我国《物权法》不仅在国有资产监管体制方面进行了大胆的尝试，而且在国有资产流转方面创制了一系列独特的法律规则。
　　面对庞大的存量资产，《物权法》在某些领域难免会捉襟见肘。譬如，《物权法》明确规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。这项法律规范将征收集体所有土地和个人房屋的行为限定在“法律”规定的权限范围之内，然而，由于缺乏具体的法律支撑，许多城市的房屋拆迁、旧城区改造不得不停止。因此，就在我国《物权法》正式实施前夕，全国人大常委会紧急修改了《城市房地产管理法》，明确规定“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定”。
　　授权性立法体系，不仅赋予了政府实施房屋拆迁改造的权利，而且赋予了国务院制定行政法规的立法权。围绕着“公共利益”，国家利益、个人利益的二分法似乎没有了存身之地，在“公共利益”这个灰色地带，政府权力可以长驱直入，保护公民财产权利的愿望似乎就要落空。
　　科学发展观的提出，改变了执政者的观念。是先制定法律规则然后再进行改革，还是先提出改革方案然后再制定法律规则？执政者毫不犹豫地选择前者。2008年，国务院在推出一系列改革措施之前，提请全国人大常委会修改法律，在法律授权下推行各项改革措施。譬如，为了推进个人所得税改革，国务院提请全国人大常委会修改了《个人所得税法》；为了保护城乡居民的合法财产，推进城乡一体化改革，全国人大常委会废止了《城市规划法》，制定了《城乡规划法》。为了进一步明确“公共利益”的内涵和外延，在城市房地产拆迁中切实保护房屋所有权人的利益，国务院组织起草《城镇房屋拆迁条例》，以行政法规的方式，进一步规范政府房屋拆迁行为。
　　2008年在中国法制建设的道路上，我们听到了细碎的脚步。矗立在城市的钉子户，象征着中国法律在保护公民财产方面的高度，也预示着中国未来在财产保护方面的难度。国家利益、公共利益、个人利益从来都不应该是紧张关系。在多元化社会，保护公民的财产权利，再也不是抽象的法律条文，而是实实在在的博弈。在一个又一个保护公民财产权利的法律案件中，我们终于找到了立法的着眼点。越来越多的人意识到，如果不能从根本上保护公民的个人利益，那么，公共利益就无所依归，国家利益就会变得毫无意义。只有从根本上保护公民的个人利益，才能最大限度地体现公共利益和国家利益。尽管我们在立法中还有这样那样的徘徊和犹疑，尽管我们面对复杂的社会经济关系，在法律条文的修改上还不得不作出重大妥协和让步，但是，中国保护财产权利制度立法正在逼近实质正义，在一个又一个法律规范中，侧重保护个人利益已经成为不证自明的立法默契，“大河无水小河干”的传统观念，终于受到人们的强烈质疑。再也没有人对那些为了保护自己的个人财产而奔走呼号的公民冷嘲热讽；再也没有人为那些大而无当的公共利益和国家利益击节赞赏。这是一个回归理性的时代，这也是一个走向成熟的时代。
　　基于对国家利益、公共利益和个人利益关系的深刻思辨，普通的中国人真切地意识到，我们不仅有可以支配的自己的财富，而且还有庞大的存量资产。这些存量资产是社会主义公有制的具体表现，也是中国走向共同富裕的基础性财产。在保护国家财产的讨论中，非理性的理论狂热逐渐让位于对现实的尊重和思考，不少中国人意识到，在保护国有财产方面任何激进的改革，最终损害的都是公民的切身利益。所以，建立中央和地方二元国有资产管理体制，在国有企业监督管理基础上，建立存量资产保护制度，是中国财产立法的最佳选择。《企业国有资产法》的出台，不仅进一步明确了国有资产的范围，而且对经营性国有资产的经营管理方式作出了明确规定。国有资本经营预算制度，不仅实现了国家财产所有权的主体回归，而且创建了所有权人参与监督管理国有企业的具体制度。今后任何一个中国人都可以根据国有资本经营预算，对国有企业经营者的行为提出质疑。
　　从存量资产到增量资产；从个人财产到国家财产；从国家所有、个人所有，到国家所有、集体所有和个人所有，中国在财产保护方面正逐步建立独特的法律体系。尽管我们在国有资产界定方面还有这样和那样的问题，在保护集体所有财产方面仍然存在诸多值得改进的空间，但只要理顺了个人财产、国家财产和集体财产之间的关系，我们在财产立法方面就一定能够找到规律。
　　伴随着《物权法》全面实施，中国人从来没有像现在这样，理直气壮地追求个人财富；中共中央将“增加居民财产性收入”写进红头文件，为我国财产性立法提供了更加广阔的空间。今后中国公民再也不会只盯着自己的钱袋子，唉声叹气，他们会抬起头来，看看股票的价格，关注政府的宏观调控政策。他们以自己独到的视角，观察着政府在财政、税收、金融、价格方面的一举一动。为了更好地保护自己的财产，他们终于意识到，必须参与制定规则，每一次价格调整，都会引发激烈的讨论，价格听证会成为举世瞩目的焦点。
　　现在人们终于明白，要想真正保护自己的财产，必须看好政府的权力。假如政府在宏观调控方面无所顾忌，那么，居民的财产就会缩水，市场价格就会波动，经济的发展就会遭遇挫折。世界金融危机爆发之后，人们更加深刻地意识到，只有正确处理好政府与市场主体之间的关系，才能真正地发展市场经济。人们的目光再也不局限于民事主体之间的博弈，如何控制政府的权力，才是今后立法的重心所在。
　　2008年是保护居民财产权利之年，2008年也是中国法治观念变革之年。从关注个人财产权利，到关注国家财产权利；从关注居民财产的取得和使用，到关注政府的宏观调控，2008年仿佛用法律之手，把中国从市民社会直接拉进公民社会，个人权利至上的观念，悄悄让位于社会责任，遵守商业道德和社会公德逐渐成为社会共识。有了这样的共识，生产假冒伪劣产品的不法企业再也没有容身之地；有了这样的共识，在保护财产权利的立法中，人们再也不会夸大国家利益、公共利益和个人利益之间的紧张关系。《农产品安全法》《食品卫生法》《水污染防治法》《国境卫生检疫法》这样一系列保护公民食品卫生安全和环境的法律制度，就如雨后春笋般不断地涌现出来。
　　悲观主义者面对法律的变迁忧心忡忡，而乐观主义者从法律的修改中看到光明。只要我们透过具体的法律条文，仔细地体察立法者的情绪；只要我们透过群体性事件，看到保护公民财产权利之艰难；只要我们从法律修改的细枝末节之中，捕捉到崭新的法治观念，那么，我们就应该对中国未来的立法充满信心。或许若干年后我们再回眸，发现公民在保护自己财产方面曾经付出过如此惨重的代价，但正是他们的不屈不挠，使得中国法制建设从此走上康庄大道。
　　回首2008年，有许多事情值得我们骄傲。但是，再也没有任何事情比法律真正保护居民财产更值得我们自豪。从制定《物权法》配套性法规，到颁布《企业国有资产法》，在保护公民财产权利方面，2008年似乎形成了一个完美的立法循环。尽管在法律条文中还存在着这样或那样的问题，尽管在保护个人利益、公共利益和国家利益方面，我们还需要制定具体的规范，但是，只要我们把握了基本方向，树立了正确的财富观念，那么，我们今后的立法就一定能走出教条主义的思维模式，摆脱僵化的意识形态束缚，在保护公民个人财产权利的起点上，不断地探索创造财富、分配财富的最佳法律路径。
　　
　　（作者系中南财经政法大学社会发展研究中心主任、教授）