也谈审议意见的形成方式

　　听取和审议“一府两院”专项工作报告，是人大常委会行使监督职能运用最多的方式，而这种监督的实效，主要体现在“一府两院”研究处理审议意见的最终效果上。
　　“一府两院”研究处理审议意见有一个好的效果取决于以下几个因素：一是常委会组成人员的审议质量很高，提出的意见切中问题的实质和要害；二是形成的审议意见充分反映了组成人员的一致意见，而且具有现实可操作性；三是审议意见具有一定权威性和约束力，必须认真研究处理。
　　形成以上几个因素，需要做好以下几个方面：
　　首先，在听取和审议专项工作报告前应做充分的准备。一是组织部分常委会组成人员（特别是熟悉此项工作的组成人员）、人大代表和有关工作人员开展深入细致的调研，形成对该项工作成绩评价客观、问题分析准确、建议意见可行的调研报告并分送每位组成人员。二是召开常委会主任会议，驻会组成人员全部参加（已占组成人员的大多数），对将要审议的专项工作报告及调研报告进行初步审议，然后根据大家的意见形成一个审议意见参考稿。三是在召开常委会会议的七天前，将“一府两院”的专项工作报告连同审议意见参考稿送各位组成人员，供其准备审议发言参考。
　　其次，审议意见应归纳组成人员的审议发言，形成一个具有一致性的共同意见。现在有些地方只是将组成人员的审议发言作文字上的整理，不作归纳，这样做的不足之处是，组成人员由于有从事工作不同、个人知识阅历不同、对审议的专项工作熟悉程度不同等个体差异，有可能提出的意见差异较大，甚至有可能完全相左。这样的审议意见交“一府两院”研究处理，一是显得常委会履行此项监督职能过于随意，降低了审议意见的严肃性和法定作用；二是“一府两院”对这种审议意见的重视程度可能会打些折扣，在研究处理和报告研究处理情况时也比较难办，而且研究处理情况的报告也很难得到组成人员的一致认可。有人提出，《监督法》明确的是常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理，所以审议意见应该是每个组成人员的意见而不是集体意见。笔者认为，“组成人员的意见”也可以理解为全体组成人员的意见或组成人员的共同意见，关键应看哪种形式的审议意见更能体现监督的价值和发挥监督的作用，而不应该机械地从字面来理解。
　　第三，审议意见应在常委会会议上获得通过。按照有关法律的原则，人大及其常委会是集体行使职权，常委会组成人员行使职权所表达的意志，只能蕴涵在常委会的集体意志之中。听取和审议“一府两院”的专项工作报告，要求“一府两院” 研究处理审议意见以加强、改进或落实某项工作，是常委会在集体行使监督职权，具有权威性和严肃性，因此要求“一府两院”研究处理的审议意见，应当是常委会全体组成人员的集体意见。既然是集体意见，就应当在常委会会议上获得通过。现在不少地方的做法是，待常委会会议开过之后，常委会办事机构根据组成人员的审议发言归纳整理出审议意见，由秘书长或常委会有关领导审签后送交“一府两院”研究处理。这样做的好处是整理审议意见有充足的时间，不足之处是未经会议通过的审议意见，从一定意义上讲算不上常委会全体组成人员的集体意见，其权威性和约束力降低，而且未被充分吸纳自己意见的组成人员可能不认可。有人还认为，审议意见在常委会会议上通过，与决定决议相混淆，不太妥当。笔者认为，只要是常委会全体组成人员集体的意见，就应当集体通过。在会议上通过是保障和体现民主集中制的形式，它并不表明审议意见与决定决议在法定效力上属于同一个层次。
　　综上所述，审议意见形成的过程和方式概括如下：（1）对拟审议的专项工作开展深入调研并形成调研报告；（2）将调研报告送每位组成人员；（3）召开主任会议由全体驻会组成人员根据专项工作报告、调研报告形成审议意见参考稿；（4）召开常委会会议前将审议意见参考稿连同专项工作报告送每位组成人员；（5）召开常委会会议，在听取专项工作报告后组成人员充分审议发言；（6）发言完毕由会议主持人结合审议意见参考稿对组成人员发言进行总结概括；（7）由工作人员在会议间隙对审议意见进行整理，形成正式文稿；（8）会议对整理后的审议意见文稿作短暂审议后进行表决；（9）由常委会办事机构将审议意见印送“一府两院”研究处理。
　　
　　（作者系重庆市万州区人大常委会副秘书长）