行政给付的范围探析

　　[摘要]行政给付的范围_其实有多重内涵，包含了行政给付行为主体的范围、行政给付的行为种类范围：行政给付的程度三个方面。就本质而言，行政给付的范围就是政府的给付责任范围和相对人的受益权利范围。
　　[关键词]行政给付；范围；探析
　　[中图分类号]D912.1[文献标识码]A[文章编号]1005-6432(2009)13-0107-03
　　
　　行政给付的功能在于增进人民的福祉，其最终目的皆在于消弭社会不平等的现象、保障人民生活、重新合理有效的分配资源、改善人民生存环境、促进社会的可持续发展。因此笔者认为所谓行政给付是行政主体以经济与社会发展和保障公民、法人和其他组织的生存和发展之需要，通过给予一定物质、资金或采取科技手段对资源进行合理分配，通过自身所掌握的行政资源向社会公众提供帮助的行政行为。
　　
　　1　行政给付范围的界定
　　
　　行政给付的范围其实有多重内涵，一个是行政给付行为主体的范围；二是目前存在的行政给付的行为种类范围；三是行政给付内容的合理范围，即指给付的程度。就本质而言其范围就是政府的给付责任范围和相对人的受益权利范围。对其进行分析，必须紧紧扣着公共行政发展的历史脉络和行政给付的含义来分析。
　　就我国历史而言，最初的行政给付范围较窄，主要是最原始的救灾救荒思想，给付的理论根基是社会救济论。将对于国民的贫困救济立为国家责任，国家对受到自然灾害救济被看成是皇恩浩荡的体现。随着近现代宪政思想和人权理论的广泛传播并深入人心，行政给付的范围也在潜移默化的发生着转变。主要趋势为行政给付的主体扩展，行为方式多样，给付程度增加三个方面。
　　
　　2　行政给付的给付范围
　　
　　2.1行政给付的主体范围
　　“行政是一个社会的和历史的概念，它在社会中产生和发展，反映人与人之间的关系并把这些关系固定下来，行政的内容、方法等，在社会历史发展的进程中不断发生变化。”行政的疆域是随着时代转换和社会的发展不断变迁，行政的功能也在不断拓展，传统的对政府规模的大小的争论未止，各国的行政发展趋势其实并不同一，而行政的发展的一个重要方面体现在其行为主体的发展和转换上。从行政作用的整体范围来说呈现出一种扩张趋势，但国家行政界域的逐渐收缩，社会自治空间生成及日益扩大。从理论上看行政给付的主体范围也跟随着国家行政主体向社会公行政主体变迁，主体的范围有扩展的趋势。但从我国实际情况来看，，目前行政给付的主要行为主体仍旧是国家行政主体，既各级人民政府和政府的职能部门来实施给付的行为。但也出现了一些新的形式，如目前我国正在推广的社会保险就是以国家为主体，联合社会的力量对有工资收入的劳动者在暂时或者永久丧失劳动能力，或虽有能力而无工作亦即丧失生活来源的情况下，通过立法手段，运用社会力量给这些劳动者以一定程度的收入损失补偿，使之能继续达到基本生活水平，从而保证劳动力再生产和扩大再生产的正常运行，保证国内社会安定的一种行政给付形式。这说明了目前的行政给付主体正由国家行政主体朝着社会公行政主体这个方向发展。
　　2.2行政给付的行为范围
　　行政给付虽为行政行为中的一种类型，但其行为的范围极为宽泛，难以一一列举，非本文所能涵盖。因此有必要将其范围进行归纳，有学者提出行政给付行为是指行政主体基于权力与责任，为相对人提供有关物品、服务、秩序、制度体系、精神权益等的行政行为。广义上说，任何一个行政行为，不论其直接目的是什么，在客观效果上均能为相对人、相关人、公众或者社会提供些什么。从某种角度来看行政行为都是向行政相对人或社会提供某种服务，但要依此而将所有向社会或相对人提供服务、秩序、制度的行为都纳入到行政给付范围就将淹没行政给付的性质。虽然以往的行政法理论对于行政给付范围的界定，“无疑使行政给付的范围变得极其狭窄，克减了国家与政府义务，缩小了受益人的权利范围，与现代法制社会推崇的福利国家、积极国家以及给付行政理念与模式极不相称。”但上述学者的观点却犯了矫枉过正的毛病，将行为的主次颠倒了，一个行为的性质和其行为实施的附带效果是不能简单的等同的。行政给付是服务行政的行为，但并非所有的服务行政都是行政给付，行政给付是有其特定外延和内涵的。
　　笔者倾向于将行政给付的行为范围界分为财物给付；公共设施给付；信息给付；行为给付以及制度性给付五大类。作为行政给付其关键核心在于给付，从广义来说，行政给付包括了规范给付行为的法律规范、具体制度，例如《义务教育法》就是规范国家教育给付行为的法律规范以及具体的给付行为，也就是由行政主体向相对人提供特定的物品、服务的行为，提供特定物品的给付行为即如行政救济、最低生活保障金的支付。提供特定服务的行为，即如行政指导，行政信息公开等。这里给付的物品和服务是直接提供的而并非附带，而且行政给付是非直接强制性的行为，其受益性是主要的方面，当然也有损益性但属于次要，非主要特征。行政给付虽然其成本来源于国家税收或行政收费，但在具体的行政给付行为中并没有如此明显的对价性。
　　行政给付可分为直接给付行为与间接给付行为。日本学者将给付行政分为供给行政、社会保障行政以及资助行政，我国也有学者认为行政给付的行为范围包括三类，即行政给付行为、行政给付相关行为和行政给付效果行为。笔者认为日本学者的概括过于抽象，我国学者的界定又过于随意。以下，笔者将从财物给付；公共设施给付；信息给付；行为给付以及制度性给付五个大类来对行政给付的范围进行分析。
　　2.2.1财物给付
　　财物给付是一种较为常见的行政给付形式，如行政物质帮助就属于财物给付的一种，它是指行政机关对公民在年老、疾病或丧失劳动能力等情况或其他特殊情况下，依照有关法律、法规、规章或政策等规定，赋予其一定的物质权益(如金钱或实物)或与物质有关的权益的具体行政行为。
　　给付财物是一种直观的行政给付形式。在行政给付中发挥着不可替代的作用。在行政救助中政府向受灾群众免费供应粮食、衣物；依据政策法规向五保户提供粮油、副食品和生活用燃料等生活用品、提供符合基本居住条件的住房；救助站向受助人员提供符合食品卫生要求的食物、住处；向接受义务教育的贫困学生免费发放所用教科书等。
　　2.2.2公共设施给付
　　公共设施是国家为社会提供的公共产品，如修桥修路，建立公园，学校，博物馆等公共设施，并非所有的公共设施都属于行政给付的范畴，此处所谓的公共设施给付，所指的是能提供免对价服务的公共设施，但凡公众使用这些公共设施不需要支付费用。如高速公路和收费公路从一定意义来说也属于公共设施，但是要使用其为通行之所需还需要缴纳相应的费用，所以不具有行政给付的性质。
　　2.2.3信息给付
　　国家行政部门因其所长期以来，作为公共利益的维护和执行机构，成为全社会公共信息资源最大的拥有者、发布者和使用者，掌握着大量的信息资源。这些信息资源是行政机构在处理行政事务，履行行政职权时所掌握的。公共资讯是维持每个国民基本水准的生活，并使之能在迅速变迁的社会中得到基本人性尊严保障的必需品，将其定义为：“国民在现代社会中求生存时，在民生方面，诸如食、衣、住、行、育、乐、就业、医疗和各种生涯规划等，所必需的资讯。”因此公民在日常生活中的许多行为有赖于政府提供公共信息来予以指导和支持，而公共行政主体免费向社会公众提供信息的行为就属于信息给付行为。如天气预报的免费发布，政府媒介发布人才供求、商务信息等。由于社会愈来愈电子化、信息化，获取真实可靠信息已经成为人的生存与发展必不可少的一种途径。由此可见，信息给付是行政给付中不可缺失的重要一环。
　　于2008年5月1日实施的《政府信息公开条例》对于政府信息公开作出了规范，要求行政机关应当及时、准确地公开政府信息。对于以下四种情况应主动公开发布信息，其一为涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；其二为需要社会公众广泛知晓或者参与的；其三为反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其四为其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。另外，该条例规定了行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。这一规定就依法确定了信息公开的行政给付性质。
　　2.2.4行为给付
　　所谓行为给付是指的行政主体通过作出相应的行政行为的方式给予相对人一定的帮助。相对人所获取的给付体现为一定的行为的形式。这里需要对行政给付行为与行为给付进行区别。行政给付行为是指行政主体基于权力与责任，为相对人提供行政给付时所作出的一定行为，如行政给付的决定、对财物的发放等等行为。而行为给付指的是该种行政给付的内容即为一种行为。行为给付的形式也很多样，如“110”提供的紧急救助行为，消防队提供的灭火行为，海事部门对于遇险船只的救援行为，农林等部门对于农民所提供的具体农业种植的指导行为和技术帮助行为等均是以行为方式来提供的给付，较为新颖的还有气象部门提供的人工影响天气行为，如人工降雨、降雪等行为。这些都是由国家行政部门通过向社会公众作出特定的行为的方式来使相对人获得某种利益的行政行为。
　　2.2.5制度性给付
　　制度性给付是国家机关通过以建立相应制度的方式来给予相对人一定的利益或帮助，较为典型的制度性行政给付如社会保障制度，是指人民在失业、疾病、伤害、老年以及家人死亡、薪资中断时，予以生活经济的保障，并辅助其生育婚丧的意外费用的经济保障制度，并将社会保障视为一种以国家为主体的公共福利计划。社会保障制度的功用并不仅限于一种对弱势群体的救济和帮助，更应是作为社会和市场的调控者，通过给付财物来促进社会的发展。社会保障除了由政府向相关人员发放救济金外还有以各种社会保险的形式进行，即如养老保险、医疗保险、失业保险、伤残保险、生育和疾病保险等。还有如我国推行的义务教育制度也是一种典型的制度性给付。制度性给付是一种较为系统性的给付，其已然形成相关的实施机制，而且涉及面广，体现出国家对于其共同体内人民的一种生存与发展的照顾，其对应的是公民在经济、社会和文化方面的权利保障。
　　2.3行政给付的尺度
　　行政给付的尺度也可称之为程度，其实就是国家与公民之间的权利义务关系的幅度。从行政给付的目标而言是要调整社会利益的均衡，保证社会正义的实现和保障公民的社会性权益的实现。
　　从整体而言，行政给付的幅度与一个国家对其政府的定性定位有着紧密的联系。对于一国政府应如何发挥功能，发挥何种功能历来有不同的认识和看法。自由主义政府论是在18世纪后期对重商主义政府角色进行批判的基础上产生的。重商主义的政府角色是大政府、主动性强的政府，社会的政治功能主宰了经济。1776年，亚当·斯密发表《国富论》强烈要求减少政府的作用，他把政府角色限定为：1护社会免遭外来侵略，这是政府之所以存在的主要原因；②尽可能保护社会每一个成员免遭其他成员的不公正对待和压迫，建立起公正的法律制度和行政体系，这既是国防职能在国内的延伸，是社会对那些不愿遵守规则的人的防备，也是政府的市场职能，以确保合同的履行并保护财产权；③确立和维持某些公共事务和某些公共机构，这些事务和机构绝不是为了任何个人或少数人的利益，人们也不必为使用它们而付出，这些后来被称为“公共产品”的东西最好由政府提供。在自由主义模式下的政府所提供的行政给付范围较窄，程度不深。
　　许多欧洲国家在20世纪初期都提出了福利政策计划。首先是英国在第一次世界大战前实施的，美国则是在罗斯福新政时期推行的。第二次世界大战后，大多数欧洲国家实行了更加全面的“从摇篮到坟墓”的福利计划，如失业救济和保障、普通的健康保护计划、教育资助、对残疾人的社会援助等。所有这些同时也意味着政府规模和作用的增长，这种趋势一直发展到20世纪70年代末与80年代初。当然，福利国家的政府也面临着一些问题；一是沉重的财政负担，以及支撑这种财政的高税收；二是支持福利国家的政治基础越来越薄弱，从里根和撒切尔开始，欧美国家都在反省这种制度以及政府的规模和角色；三是支持福利国家的经济和政治理论也越来越不受欢迎，所谓新自由主义或新古典主义学派又再次回到亚当·斯密的理论去了。
　　在前苏联东欧国家，由于实行中央计划经济，政府对经济社会生活实行统一计划、统一管理，政府规模和职能范围达到极度扩张，并向社会提供几乎无所不包的公共产品和服务。但是从实际效果来看，虽然此种模式下行政给付的程度及幅度表面上很广范而稠密，但是给付缺乏针对性，呈现为平均主义，此种模式下无法激发人民的积极性和创造力。政府的负担过大难以向社会提供持久而高水平的行政给付。
　　其实从一定意义而言，国家的变迁也就是法律的变迁，行政给付的程度并没有一个固定的标准，与一个国家和地区的社会、经济、历史、文化、政治状况有关。并且要考虑政府与公民之间双方的利益，因而其最低标准应以满足宪法中确立的公民相应基本权利的实现为目标。我们可以从以下几个方面予以阐述：
　　2.3.1就制度性给付而言，应以能满足公民的生存与发展的基本需要为尺度
　　从作为生命个体的人来说，最为重要的权利莫过于生存权，只有生存保障了才谈得上其他权利的享有。国家对于公民生存权的保障是永恒的主题，但生存权的内涵随着时代的发展而更为丰富。它不仅仅只是满足生命体的延续，而且还应当以健康、充实的状态存在，因而就生存权而言，休闲娱乐也应当是其内涵之一，所以能满足公民的生存与发展的基本需要并不是一种静止不动的尺表，它是动态的尺度。
　　2.3.2就行为给付而言，以实现行为目的为尺度
　　行为给付必须以一定财力和物力为支持，而且一些紧急救助行为所耗费的人财物是惊人的，但作为国家中作为宝贵的莫过于人的生命，因此只要能满足拯救人的目的需要，其耗费不能作为此种给付的标准，其标准为实现行为目的本身。
　　2.3.3财物给付的尺度则是以满足被给付者的需要
　　就目前我国的物质帮助幅度看，其象征意义大于实际需要，难以达到满足弱势群体的真正需求，因此对于财物给付的标准，应建立于满足被给付者的实际生活需要为尺度。
　　2.3.4信息给付的幅度是以不侵害其他公民、组织和法人的合法权益，不危害国家秘密为限度
　　2.3.5公共设施的给付标准则应与设施提供地的经济发展水平为基础
　　公共设施是满足公众日常活动所必需倚助的，因此公众对其自然会有更高的期望，但是由于公共设施的建设资金来源大多靠所征收的税和收费而来，因而如若盲目建设过高标准的公共设施会造成广大纳税人负担之加重，失去行政给付所带来受益的性质，所以公共设施的给付标准亦应立足于国家或地方经济收入之水平而建设、提供才能符合合理行政之目标。
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