我国公用事业管理改革优化的研究

　　[摘要]公用事业单位或者企业由于其行业的自然特性，并且传统的经营体制下一直由政府经营，造成了垄断。由于公用事业的生产和供给由政府提供，这种模式导致了资源配置的低效益和供给的不足。公共企业改革是公用事业发展的必然趋势。文章从公用事业管理缺陷的角度分析研究了政府对我国公用事业单位或者企业改革所应该采取的对策。
　　[关键词]公用事业；管理；改革
　　[中图分类号]C916[文献标识码]A[文章编号]1005-6432(2009)13-0051-03
　　
　　1　公用事业管理改革的产生
　　
　　所谓公用事业管理，是指政府和其他公共组织动用各种资源解决公共问题，处理公共事务，提供公共产品的活动与过程。公用事业的改革最初来自于新公共管理概念的诞生，最早由胡德——一位著名的公共管理改革批评家——首次提出的。
　　新公共管理的出现标志着早期改革发生了一些变化。它在理论和具体方案方面都比早期以修修补补的方式降低成本为目标的改革更为明确。新公共管理不像“旧有的”公共管理那样，在公共行政内部实行技术的专业化，其目标在于完全地取代传统的行政模式。新公共管理并不只是对公共部门进行改革，它代表了公共部门与政府和社会关系的某种转变。
　　在公共管理改革中，包含着几种不同的观点。第一种观点是由经济合作与发展组织于1991年提出的，它通过提高公共组织的生产绩效和充分利用私营部门两种途径对公用事业进行改革；第二种观点，是早期的胡德提出的“七要点”的新公共管理的概念；第三种观点，是由霍尔姆斯与桑德综合了前两种观点提出的(Holmes and shand，1995)。
　　
　　2　当前我国公用事业改革的现状
　　
　　“十五”计划实施以来，随着市场功能不断强化，我国各地公用事业改革的进展很快，民营化已成为公用事业改革的选择方向。20世纪90年代，上海、深圳、成都、杭州等许多城市已开始了公用事业民营化改革的尝试，逐步引入公私合作制。而在2000年以后则是大规模地推进公用事业民营化改革。此外，各级政府部门也出台各种政策来支持民营化，为公用事业民营化提供必要的政策环境。建设部于2002年12月27日印发《关于加强市政公用行业市场化进程的意见》，确定了市政公用事业的改革方向，极大调动了社会资本进行投资的积极性；国家计委2003年3月4日公布的新的《外商投资产业指导》中，原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次被列为对外开放领域，国家在城市公用事业及基础设施行业扩大开放政策逐步到位。而江苏省2003年1月22日发布的《关于进一步推进全省城市市政公用事业改革的意见》也在全国引起了巨大反响，建设部还专门向全国转发了这一文件，要求各地“重点研究深化市政公用事业改革、加快市政公共企业改革步伐，推动市政公共行业市场化进程”。2005年2月24日《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》进一步鼓励非公有资本参与各类公用事业和基础设施的投资、建设和运营。
　　虽然经过几年的改革和发展，公共企业在引进民间资金和外来资金方面已取得了明显成绩。但是，公共企业服务领域还存在着许多问题，主要表现为两个方面。第一，公共企业服务效率低下，服务价格昂贵。由于缺乏成本观念的硬性约束，导致公共企业服务成本高昂、效率低下，不仅带来了极大的浪费，而且很难满足群众多样化的需求。第二，公共企业垄断助长了寻srIy61qIFlYfrjKPcmBaIQ==租行为和腐败现象。公共企业依附于行业管理部门，政企合一，在利益上紧密地联系在一起。当政府介入市场，创造并维持各种垄断特权时，寻求额外收益的公共企业便围绕着垄断权力展开寻租活动，从而助长了公共企业的寻租行为和腐败现象。当前公用事业改革所存在的明显不足主要表现在以下方面。
　　2.1缺乏竞争所引起的垄断
　　公用事业所涉及的行业，由于其某些特殊性，长期在国家和地方的保护下，失去了竞争的意识和竞争的能力。并且在这种垄断和保护之下，缺乏社会的公正性。垄断行业缺乏有效的监督和制约，导致了这些行业的效率日益低下，官僚主义和贪污风气日益严重。
　　2.2政府机构管理程序的冗余
　　政府机构的庞杂和人员设置的冗余，导致了政府机构在管理流程上出现了一种怪现象：无事的时候多头领导，有事的时候互踢皮球。同时，政府的工作缺乏竞争性，因此对于工作是否提高了，并不上心，缺失工作的原动力。
　　2.3公用事业的规制缺少科学性
　　首先，政府对于其公用事业的外部规制没有一个准确科学的度的把握，政府在对公用事业规制的过程中很难将其定位，从而很难制定一套切合公用事业单位或企业发展的规制政策；其次，在公用事业的内部规制中，没有形成完整科学的内部规制制度，没有合理的用人制度和考核制度，尤其在某些“行业老大”等垄断公共企业(例如：铁路、煤气等)中，缺乏竞争，员工错误的产生早期的国企“铁饭碗”思想，造成工作态度很恶劣，直接伤害了公共大众。
　　2.4民营化的进程中，过程不透明
　　在公用事业进行民营化的过程中，有的规避招标或搞假招标；有的行业主管部门与招标代理机构执业人员、业主代表、投标人相互串通，共同操纵招投标等；有的招标其实只是形式，实际多暗箱操作的谈判。
　　在民间资本进入公用事业即公用事业民营化的过程中，如何建立一套公开、公平、公正的市场准入机制，确保各种民间资本在平等的基础上竞争，是当前解决公用事业民营化透明、公正的保障。
　　2.5政府的自身管理制度不全面
　　在对公用事业进行规制的时候，政府对自身的规制并不全面，往往由于这种原因，会使政府的规制产生失灵。
　　政府规制政策的不稳定，已经成为民营企业介入公用事业的最大障碍和风险。由于公用事业投资的沉淀性，要想真正吸引民间资本，还需改进现有的规制框架，增加政府规制机构的承诺能力。
　　
　　3　实现我国公用事业改革目标的举措
　　
　　3.1用战略的方法对公用事业进行施政
　　在决定组织的任务的时候，应当从长远的和战略的角度展望组织目标是否能够得以实现。对于以后的环境，在制订长期计划应给予全面的考虑和重视，例如，组织在适应环境时，组织的优势、劣势、机会、威胁等，从而更好地利用资源，扩大收益。用战略的方法对公用事业进行施政，另外的优越之处是，在实现组织目标的过程中可以确定下一个目标，还可以确定组织内部的哪一个机构或者部门值得保留下来，在实现收益的同时，对组织的机构设置进行优化。
　　3.2管理方法由行政向管理转化
　　管理不同于行政，当公共行政宣告失败的时候，公共管理的概念被人们引进来帮助公共组织有所作为。政府也在雇用管理者对公用事业进行管理。管理者现在已越来越多地介入决策事务，也介入一些严格意义上的政治性事务，当然在获得权力的同时也同时承担着风险，管理者要对自己做出的决策承担责任。
　　政治领导人越来越多地选择那些有良好管理记录且认同工作目标的管理者。经验丰富的管理者往往被任命为部门或者机构的领导。这些人常常通过短期合同的形式被聘任，他们具有管理背景，聘任他们是为了取得预期的结果。
　　3.3制定组织绩效指标从而更关注结果
　　国有公用事业单位，更注重的是做大，但是规模大的同时往往忽视了效益的提高，于是国有企业盲目扩大，由国家出面“提裤子”的现象屡见不鲜。
　　3.4导入竞争，提升危机意识
　　加大公共企业改革力度，适当破除垄断，放松规制，开展公平有效竞争。我国公共企业应积极吸收外国改革的成功经验，适当开放公共企业的垄断(除涉及国家安全、自然资源、少数公共产品和公共服务提供的领域外)。
　　在经济规制方面，取消公共企业产业进入的障碍、许可准入的经营范围、政府定价等。竞争是提高公用企业经济效率的根本途径，公平而有效的竞争是制定政府规制政策的目标导向。所以，政府要对市场准人条件、定价、服务质量等做出规定，以规范市场秩序，保障公平竞争。不恰当的垄断及地方保护主义当然要打破，但对市场失灵、需要政府干预的领域，还是要保留垄断。
　　市场经济的核心就是公平有效地竞争，政府规制恰是为在市场机制存在缺陷的情况下维护竞争及对竞争具有局限性产业进行约束和限制而存在的。政府规制存在的意义是保证或促进资源的有效配置，以维持经济的稳定增长，保障广大消费者利益的最大化实现，这正是政府与市场的互补意义所在。市场竞争的最终受益者是消费者，公用企业应在服务社会的同时实现企业的价值最大化，取得市场参与者之间的合作双赢，实现竞争博弈的均衡。
　　3.5合同主义
　　合同主义，即通过合同的方式将国有的公用事业“外包”给个人、组织，任何想得到的政府服务都可以通过合同来提供。这是对竞争政策的一种辅助，源于竞争，并与竞争密不可分。政府的招标活动灵活了管理方式，同时又引入了竞争，迫使各个企业通过创新来降低成本。
　　3.6引入私营管理的实践方式进行管理
　　通过引入私营管理的实践方式进行管理，打破“铁饭碗”的思维方式，通过绩效管理、末位淘汰制的私营管理方法来提高人员的竞争意识，据此就可以淘汰那些业绩不佳的人，这样既实现了人事的变革，同时也提高了工作效率。在国内的一些公用事业单位已经开始在实行这种方法，例如，学校，并且达到了预期中的效果。
　　3.7提高服务质量，改善与公众的关系
　　在我国，提起国有的垄断公用事业单位，普遍的看法就是服务态度很差，差到已经足以引起很多人的不满。在这样的一种环境下，“以顾客为中心”的呼声越来越高，公众要求垄断的集团或者个人做出更有效的回应。当前，我国的公用事业企业认识到管理者与公众之间的责任关系是很重要的。
　　3.8以依法规制为核心，加快建立和完善政府规制的法律、法规、政策
　　改革和制定规制必须建立在有法可依和有法必依的基础之上。建立政府规制的法律框架，作为政府规制改革的准则。任何行政机关不得用无法律依据的规制来限制国民的权利或增加国民的义务。现阶段，政府规制的改革要以立法为先导，在规制制定和改革方面，要按法定程序进行规制的制定和改革，并依法进行政府规制，逐步确立法治政府的形象。
　　3.9对规制者进行规制，防止政府规制失灵
　　政府规制是政府部门依法对微观经济活动进行直接规范和约束的行为，在这种规制活动中，政府集执行权、自由裁量权、准立法权和准司法权于一身。因而伴随着规制过程可能出现大量的寻租行为，规制者也往往成为受规制者的俘虏，使政府规制偏离社会福利目标。因此，要防止政府规制失灵，必须确立和强化对规制者的规制。建立一套使规制者以谋取社会福利最大化的规范体系。具体来说，就是要提高政府规制制定和使用的透明度，强化社会各界对规制机构的监督，以防止和纠正规制机构不作为或违反规制现象的发生。
　　3.10建立新型的政企关系，健全完善的价格规制体系
　　政府同时作为经营者和规制者的双重角色，使政府规制部门不能独立超然地行使其规制职能，致使其丧失了作为规制者的中立地位。所以，要重构对公共企业的政府规制模式，让政府从市场经济的微观领域内真正退出来。因为只有在政企分离的体制下，公共企业才能建立有效的经营机制，充分自主地建立符合现代企业制度的法人治理结构。政府规制的最终目的也应从对经济资源的控制转移到对公用企业的服务上来。在政府的经济职能转变为用法律手段、财政金融手段调控宏观经济之后，价格规制体系的完善是重要一环。
　　公共企业价格规制的目标是保证消费者权益及经营者的成本得到补偿。因此，政府在对公共企业进行价格规制时，不能“一刀切”，只选择一种定价方式，这样做虽然可能对于某一类公共企业、某地区或某类企业比较适合，但肯定不符合公共企业的政府规制的整体要求。实践中，公共企业可考虑采取一种混合定价方式，即国家应根据不同地区、不同阶段、不同的企业来采取灵活的定价策略。
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