卫生行政执法中调查取证问题浅析

王 峻

1 卫生行政执法调查取证概述

1.1 概念

调查取证,简单讲就是通过运用各种调查手段进行证据的收集。卫生行政执法中的调查取证是指,卫生行政部门在行政执法过程中,通过合法的取证程序,运用合法的取证方式,取得与所要证明的事实相关联的证据的过程。

1.2 作用和意义

从实体上说,调查取证就是以事实为依据,依法行政、公正执法。实体公正要求行政执法机关做出的行政决定应当符合客观真实情况。而最大程度追求客观真实的方法,就是通过调查取证准确地认定案件事实。

从程序上说,调查取证是行政执法活动的基础工作和必须手段。调查取证是行政处罚程序的核心,是实施行政处罚的前置性程序,对于查明事实、正确作出行政处罚决定具有重要意义。

从责任上说,调查取证是法律法规明确赋予行政执法机关的权力和义务,是执法机关的法定职责,其水平高低直接影响到卫生行政执法的质量,甚至会因证据不足在行政复议或诉讼中败诉[1]。

2 卫生行政执法调查取证的现况

2.1 客观方面

目前卫生行政执法环境较为严峻,存在缺乏法律强制力保障、缺少部分群众的理解等问题。一方面由于没有公安机关的某些强制性措施的法律保障,如传唤权、留置权等,因此当一些违法者或证人不肯配合执法,拒绝接受询问调查或拒绝在文书上签字时,卫生行政执法人员只能是束手无策。另一方面部分不明真相的群众对执法活动不支持、不理解,甚至有些受害人也拒绝配合调查取证,给卫生行政执法调查取证增添了较大的难度。

2.2 主观方面

2.2.1 取证手段单薄,证据种类单一

当前的卫生行政执法,尤其是基层卫生监督部门在证据收集过程中,存在言词证据多、实物证据少,间接证据多、直接证据少,传来证据多、原始证据少的现象。首先,取证手段较为简单。如未在第一时间对违法事实进行固定,进行拍照、制作证人证言等,结果是该固定的没固定,该保存的没保存,错失了宝贵的第一手证据资料,即使在后续的工作中采取了一些取证措施,通常也只能获得一些证明力大打折扣的传来证据和间接证据。其次,证据种类比较单一。如公共场所“未取得《卫生许可证》擅自营业”案由的案件,只有少部分案件附有证明该无证公共场所正在营业的书证,如旅客登记表、收费记录等,大部分案件只有通过现场笔录和当事人陈述对当事人的营业情况进行描述及询问,有些现场笔录只有一句话:“当场未查见《卫生许可证》正在经营××项目”,没有对现场情况进行客观具体的描述。上述问题的存在导致最直接的问题就是证据效力弱化,证据链不牢固。

2.2.2 取证方法模式化,调查内容程式化

当前的卫生行政执法活动,已经越来越趋于有序,越来越趋于规范。卫生监督员在工作中基本上能做到依法行政、文明执法和公正执法,尤其是在执法程序方面,通常都不会出现大的违法违规问题。但是,也可以发现现在基层卫生执法人员的执法工作,已滋生出一种格式化的倾向。

一方面,卫生行政执法调查取证过程普遍采取固定模式:现场检查→开谈话通知书→当事人陈述→案件调查终结。笔者不否认上述办案流程有着它的合法性和合理性,但是按照这个模式办案是要有条件的,那就是必须管理相对人对违法事实“供认不讳”。其实不难想象,以上模式如果运用于稍复杂的行政处罚案件,如当事人不配合检查,对违法违规事实予以坚决否认等等,那么整个执法活动就会因为这一链环的断缺而难以为继。

另一方面,部分执法人员对询问的内容或提出问题的方式表现出程序化的倾向,一般都是固定的几个相同的问题。如:“我局到你单位检查发现××违法现象,是否是事实?”,“请解释?”,“你是否知道你的上述行为违反了××法律的规定?”等等。固定的三四个问题问完,一份询问笔录也完成了。这样的笔录不仅内容过于简单,语言呆板,证明力薄弱,且有“诱供”之嫌。

2.2.3 办案缺乏严谨,素质有待提高 近年来卫生行政执法部门加大执法队伍建设,严格规范执法行为,取得了较好的成效。但由于历史的、体制的种种因素的影响,卫生行政执法队伍的结构还不尽如人意,人员素质还有待提高。

一方面,大部分的卫生行政执法人员学的是公共卫生或医学专业,没有接受过系统的法学教育及调查取证的培训。他们知道证据的重要性,也想把取证工作做好,但是由于缺少方式方法,以至于在实践中不善于发现问题,或是发现了问题不知道该怎么办。

另一方面,某些执法人员缺乏证据意识,工作不认真,缺少责任心,加之对当前执法环境缺少认识,认为多少年来卫生执法一直是沿用着同样的做法,也没出现过什么问题,没有发生行政复议和行政诉讼,在工作中存在侥幸心理,不认真分析案情,对证据失去了应有的敏感力。

3 对策与建议

3.1 调查取证方式的改进

3.1.1 改进取证方法,增加证据种类 应当本着实事求是的原则,不拘泥于形式,要充分利用法律认可的证据类型的多样性,尽可能多的使用各种取证方法收集证据。第一,卫生执法人员应当有“现场意识”。因为大多数的证据都可以在现场直接获得,并且这类证据的证据效力很强。第二,卫生执法人员应当充分利用各种取证手段进行取证。在注重“现场意识”的同时,可以当场制作证人证言,运用摄像机、照相机将违法情况如实记录,当场收集一切可以证明违法事实的书证和物证等等。使证据在类型上呈现多样性、灵活性,证据的内容上也更全面、充实。第三,卫生执法人员应当充分发挥卫生行政执法技术性的特点。卫生监督不但具有行政性,更具有很强的技术性和专业性。卫生执法应当在调查取证中运用各种技术性手段,对健康危害因素进行检测,对危险性进行分析和评估,增加证据的证明力。

3.1.2 拓宽取证范围,增强证据关联

调查取证应当对每一个证据材料都要明确目的,有的放矢,根据法定形式,按照法定程序, 迅速及时、全面客观地进行收集。取得的证据可以与待证事实之间仅具有“表面相关性”,没有证据能力的证据材料可以在质证、认证的过程中予以排除,不作为做出决定的事实依据。但是如果有些与待定事实具有相关性而在调查过程中没有取得,则有可能导致最终的行政处罚决定“主要证据不足”。因此,取证过程中应当尽可能全面、充分地收集与待证事实相关的证据[2]。

当然,全面取证并不等于漫无目的地取证,而是要有针对性地取证,否则就会丧失取证效率[3]。但在当前卫生执法人员调查取证水平普遍不高的情况下,笔者认为在取证效率和取证范围两者中,应更重视拓展取证范围,宁愿在质证、认证过程中多花时间将没有关联性的证据予以排除。卫生行政执法人员可以在完善调查取证方式和方法的过程中,逐步提高取证效率。

3.1.3 调整取证模式,增加证据完整性

应当避免陷入呆板的取证模式,不问对象,不问实际,千篇一律“三段论”[4]。因为不同的案件,即使是同一案由,也会因为案件具体情况的不同,对案件证据提出不同的要求。一方面,卫生执法人员应当避免思维定势,陷入固定的取证套路和模式,靠主观想象办事,凭感觉取证。另一方面,执法人员应当头脑清晰,思路畅通,在取证工作开始之前就要对取证工作做出自己的判断,对取什么证,怎样取证做到心中有数。只有这样,在执法取证工作中,才能做到从容不迫,处变不惊。

3.2 调查取证的软硬件保证

3.2.1 提高调查取证人员的素质

首先,应当增强责任意识。在当前卫生执法实践中,存在较多的违反一般法定程序的行为,如遗漏或增加步骤、程序倒置、超过法定期限等等。由于一些卫生行政执法人员缺乏责任意识,经常在办案过程中犯诸如未向当事人或者有关人员出示证件、调查取证时执法人员少于2人、执法文书中文书签署时间颠倒、受理到立案时间超过法定的7 d等错误。其中大部分问题的存在主要是卫生执法人员粗心大意、忽视法定程序所致。要改变这些情况,必须提高执法人员的素质,加强法制学习,以杜绝这些“低级错误”的发生。

其次,应当提高证据意识。除了应当在调查取证过程中杜绝违反法定程序外,卫生行政执法人员还必须克服思想上的麻痹大意和松懈马虎,增强自身对证据的敏感性。应当不断总结取证经验,改进取证方式,重点提高抓住线索、分析判断、突破案件和询问谋略等四个能力,全面、客观、公正地收集证据。

3.2.2 增加调查取证的硬件

“再好的士兵没有武器也打不了胜仗”。在大力提高卫生执法人员素质的同时,卫生行政部门应当加大财力物力的投入,购置各种先进的取证装备设施,如针孔摄像器、录音笔等,使执法人员能够更好地进行取证工作。另一方面,还应当加大对各种技术检测仪器的投入,充分发挥卫生行政执法技术性的特点,增加证据的可信度和技术含量。

3.3 调查取证的管理制度保证

要保证卫生行政执法调查取证的合法性,提高执法人员的执法水平,维护管理相对人的合法权利,卫生执法部门应当建立相应的培训制度和稽查制度并予以保障。

在培训制度方面,卫生行政执法部门应当积极创造条件,在加强装备设施等硬件的同时,采取一切可以利用的形式,例如组织卫生执法人员进行系统的理论和业务学习,聘请专家顾问,到公安、工商机关等部门进行参观学习等,提高执法人员的证据意识和取证技能,从而提高取证工作的效能。

在稽查制度方面,卫生行政执法部门应当制定严格的稽查程序,日常稽查和特殊稽查、定期稽查和不定期稽查相结合,并指派专人(部门)负责。在稽查过程中,应当将发现的问题及时向领导和相关执法人员进行反馈,对具有普遍性的问题进行通报,对大案、要案进行集体学习。如严重违反法定取证程序或严重轻视大意导致案件被撤销、复议诉讼失败的,应当追究其执法责任。

4 参考文献

[1]马伟科,梅振华.卫生行政执法的证据及收集方法探讨[J].现代预防医学,2006, 33(8):1403-1404.

[2]卞建林.证据法学[M].北京:中国政法大学出版社,2005:95-100.

[3]盛勇.浅议行政处罚的证据取得[J].中国工商管理研究,2003,128(7):48-49.

[4]郭立新.检察机关侦查实务(讯问对策、询问技巧、翻供翻证)卷[M].北京:中国检查出版社,2005:177-178.