论市场经济体制下行政公益诉讼制度的构建

黄晓芹 钱矛锐

中图分类号:D925.3 文献标识码:A

内容摘要:目前,我国市场经济体制日益完善,而作为专门保护市场中的公共资源、监督政府行政行为的行政公益诉讼制度在我国却未能得以建立,究其原因是多方面的。然而,随着我国市场经济的不断发展、行政诉讼制度的不断进步、公民权利意识的不断增强,建立行政公益诉讼制度已成为时代之需。基于此,本文探讨了我国行政公益诉讼制度构建对策。

关键词:市场经济体制 行政公益诉讼制度 构建

改革开放以来,我国经济快速发展,社会主义市场经济体制已经逐渐建立起来。但是,各利益主体在各自的利益驱动下,为了实现利益最大化,往往只注重个人的、短期的利益而忽视公共的、长远的利益,加之行政权力对经济的干预力度较大,不可避免的会出现政府行政行为对公共利益的侵害。但是,根据我国目前行政诉讼法的规定,当行政行为侵犯公共利益时,却没有主体有资格向法院提起行政诉讼以保护公共利益。

因此,为了完善我国市场经济体制,保护公共资源及环境,促进经济的持续健康发展,我国有必要适时建立行政公益诉讼制度。

行政公益诉讼的概念及特征

所谓行政公益诉讼是指当行政机关或者其他公权性机构的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时,法律容许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。这一诉讼制度在西方法治国家已发育得相当成熟,虽然各国理论界与实务界对之称呼不一,诸如民众诉讼、公民诉讼等,但其内涵大体相当。

行政公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。我国《行政诉讼法》规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”。可知,我国目前的行政诉讼属于私益诉讼的范畴,即特定的公民基于自身的利益出发,当自己的合法权益受到侵害后提起的诉讼,而行政公益诉讼则意味着起诉者与案件本身并无法律上的利害关系,只是基于公共利益原因而提起。

在英国,很多法官也认为,法律必须设法给没有利害关系的或没有直接利害关系的居民找到一个位置,以便防止政府内部的行为,否则便没有人能够有资格反对这种不法行为。

与行政私益诉讼相比,行政公益诉讼有其自己的特征:首先,行政公益诉讼的目的是维护公共利益;其次,行政公益诉讼的原告同被诉行政行为无法律上的直接利害关系;再次,行政诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害,也可以是尚未造成现实损害,但存在损害发生可能;最后,在行政公益诉讼中,违法行政行为侵犯的对象是公共利益,公民个人一般无直接利益上的损失,即利害关系具有不特定性。

我国未能建立行政公益诉讼制度的原因

作为在国外已经相对比较成熟的行政公益诉讼制度,在我国却迟迟没有得到立法上的确认和制度上的认可,主要有以下几方面原因:

(一)立法传统和价值取向偏好

新中国成立之前的立法传统重国家、轻个人,重义务、轻权利,这种传统和价值取向的实质之一就是国家是不可能犯错误的,因此,由受其恩赐的个人或组织针对国家做出的行为向法院提起诉讼,要求撤销或改变其已做出的行为,甚至要求法院判决其承担相应的责任,这是不可思议的。这成为我国行政公益诉讼制度迟迟未能建立的重要原因之一。

(二)公民权利意识欠缺

受传统的厌讼、耻讼思想的影响,我国行政诉讼收案率偏低,公民的诉讼意识不强,不愿通过行政诉讼的途径来保障自己的合法权益,更别说是为了公共利益而涉讼了。公民权利意识的欠缺在很大程度上成为我国建立和发展公益诉讼制度的障碍。

(三)诉权理论落后

西方主要发达国家,无论是大陆法系还是普通法系国家的诉权主体资格理论,已从传统的以实体权利为依托的“专属性”权利理论拓展到“非专属性”权利的公共利益代表理论的范畴,使某些很难归入传统的公权和私权的权利得到了有效的保护。而我国行政诉讼法的理论与实践却仍然停留在以实体权利为依托的“专属性”权利理论阶段,使得许多权利,如环境权、社会保障权、健康权以及防止金融、商业、公司甚至政府欺诈等的权利得不到有效保护,这与我国目前的经济发展极不协调,也成为制约我国行政诉讼制度发展的理论障碍。

(四)受案范围限制

建立行政公益诉讼制度的国家,当事人进入诉讼的条件在于权利受到侵害,而不关注是否是特定法律关系的当事人遭受的直接权利义务冲突。我国《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”。

同时,该法第11条、12条对受案范围作了肯定的及排除的列举,可见,我国以直接利害关系为起诉要件,强调特定权利义务的直接冲突,将因公益受到损害而提起的诉讼排除在受案范围之外。

构建我国行政公益诉讼制度的对策

由于我国是成文法国家,任何制度的建立都需要从立法层面上加以确认后,才能得以正当化、合法化。因此,我国行政公益诉讼制度的构建也首先需要从立法方面加以明确规定,主要应包括以下内容:

(一)放宽起诉资格

按照目前我国《行政诉讼法》的规定,能提起行政诉讼的主体仅限于:认为自己合法权益受到享有行政职权的机关的具体行政行为侵害的公民、法人或者其他组织,实践证明这一狭窄的主体资格限定使许多受到行政主体行政行为侵害的权益得不到有效的司法救济。行政公益诉讼制度的建立必然要求将起诉的主体资格放宽到与行政行为不存在直接利害关系的公民、法人或组织,甚至是作为公共利益代表的国家检察机关,这也是行政诉讼制度发展与完善的必然趋势。

(二)扩展受案范围

自我国行政诉讼法颁行以来,此制度的实践效果并不理想,问题之一就是收案率、受案率低,而引发这一问题的重要原因便是行政诉讼的受案范围过于狭窄——将接受司法审查的行政行为仅仅局限在具体行政行为方面,致使许多案件被排除在司法审查范围之外。建立行政公益诉讼制度是行政诉讼受案范围拓展的要求,即将那些侵害社会公共利益、妨碍社会经济健康发展不当的、不法的行政行为(包括抽象行政行为和具体行政行为)纳入行政诉讼受案范围之内。

(三)分配举证责任

关于行政诉讼中举证责任分担的问题,理论界众说纷纭,诸如“被告负举证责任说”、“原告负举证责任说”等等。本文倾向于将举证责任分为一般举证责任和特殊举证责任,即“对被诉的具体行政行为由被告负举证责任,对于被诉具体行政行为以外的其他证明对象则应根据具体情况由原告或被告分别承担责任。前者可称为行政诉讼中的特别举证责任,而后者则可称为一般举证责任”。简言之,对具体行政行为合法性的举证责任由被诉的行政机关承担,有关程序上的事实或有关民事上的事实等,仍应遵循“谁主张,谁举证”的原则。鉴于行政法规、行政规章及相应的规范性文件数量很多,内容也很繁杂,且考虑到依法行政的要求,应由被告承担提供法律法规及规范性文件的责任。有关对公益损害或可能损害的事实证据,则由原告负责提供为宜。

此外还需注意,在法定的可适用行政公益诉讼的几个领域内,可在相关实体法中对实体意义上的说服责任之分配分别加以规定,使举证责任在不同领域中得到不同特点的配置。

(四)减轻诉讼费用

根据各国法律,诉讼费用一般由败诉当事人负担,实践中,则由原告先行预付。然而,公益性案件一般牵涉面较大,诉讼费用通常都数额巨大,加之在环境受害、土地开发等案件中,所需费用往往为公民个人和一般组织所难以承受。如果仅因诉讼费用问题而将原告拒于法院大门之外,这无异于强迫公民放弃对公益的保护请求。所以我国有必要吸纳其他国家的先进做法,适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用,在相关法规中对诉讼费用的分担作有利于原告的规定。如在法国,当事人提起公益诉讼时,事先不缴纳诉讼费用,败诉时再按规定标准收费,数额极小。

(五)设立行政前置程序

维护社会公共利益是行政管理机构的职责,并且从效率上看,相对于消极、被动的司法权而言,行政权由于具有直接性、主动性等特点更有效率。也即是所谓的穷尽行政救济原则,即当事人在寻求救济时,首先必须利用行政内部存在的、最近的和简便的救济手段,然后才能请求司法救济。这样便可使行政系统内部有自我改正错误的机会,减少司法审查的必要,节约司法资源。

因此,可以考虑,公民和社会团体提起行政公益诉讼之前,应先向拟起诉的行政机关提起书面建议,要求行政机关修正损害国家利益和社会公益的行政行为,并要求行政机关在法律规定的合理期限内予以答复或处理。当行政机关在规定或限定期限内不予答复或公民、社会团体认为处理不当,便可以向法院起诉。诉前程序,可减少讼累。

(六)设定检察机关行政公诉人角色

根据我国宪法和相关法律的规定,我国检察机关是法律监督机关,同时又是公诉机关,有权对行政机关是否依法行政、对人民法院审理行政案件的全过程进行全面监督。因此,应当赋予检察机关提起行政公诉的原告资格。这种起诉资格既包括应公民、法人或组织的申请提起的诉讼,也应包括其依职权主动实施的监督。

分析国外有关行政公益诉讼制度可知,行政公益诉讼主要有两大类:由检察机关直接提起诉讼的行政公诉和由非公益代表人即同被诉行政行为无法律上利害关系的公民、法人或其他组织提起的行政公益诉讼。检察机关在诉讼中的作用类似普通诉讼程序中的原告,但其诉讼权利和义务因其特殊地位而与原告有所不同。检察机关提起行政诉讼与一般原告提起诉讼是有区别的,一般的原告都是为了自己的实体权益,自己独立承担诉讼后果。检察机关提起行政诉讼在性质上是公诉,不是为了自身的权益,而主要为了国家、社会公益,在性质上应有别于行政相对人,其身份和地位相当于刑事诉讼中的公诉人。

同时,由于检查机关是国家公诉机关,在调查取证方面有充分的能力和丰富的经验,因此,赋予检察机关行政公诉人地位将更有利于保护公共资源和维护市场经济体制健康运转。

综上所述,随着我国改革的不断深入、经济的不断发展,加之现实生活中,客观上存在着政府的行政行为侵害公共利益和政府对公共利益受到侵害时监管不力的事实,为了更好的保护公共资源,促进经济健康可持续发展,谋求人与自然的和谐相处,建立行政公益诉讼制度具有重要的现实意义。

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