论农村土地流转的风险及其规避

卿海琼 黄鸿翔 周冠文

中图分类号:F321 文献标识码:A

内容摘要:十七届三中全会上中央出台了土地流转政策,这个政策对于农村经济发展和农业面貌的改变意义重大。但是土地流转同样伴随着诸多风险,例如:土地供给风险、经济纠纷风险、社会稳定风险等。农民在土地流转过程中的低风险是检验土地流转效果的重要标准。为了尽量降低土地流转的风险,本文提出了相应的风险防范措施。

关键词:土地流转 风险 规避措施

土地流转即指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织,保留承包权,转让使用权。土地问题始终是我国“三农”问题的核心。进一步完善和创新土地制度,保护农民土地财产的权益,创造条件让更多农民获得财产性收入是深化农村改革的关键所在。2008年10月,中央召开十七届三中全会,颁布农村土地新政策,土地仍归国家所有,但政府承诺土地承包关系长久不变,允许农民“以多种形式流转土地承包经营权”。

土地流转的背景

改革以来,我国推行的家庭联产承包责任制在很大程度上解放了农村的生产力,极大地提高了农民的积极性和主动性,并促进了农村经济的发展。然而分散的承包体制使大规模机械化生产很难实施,农业生产效率也无法得到根本提升。1978-2007年间,农村人均年粮食产量从1071公斤增长至1673公斤,年增长率仅为1.5%。农业生产效率增长缓慢导致农民收入的增长也十分缓慢,20世纪90年代以来增速始终低于10%。

对于农民来说,土地作为最重要的财产,不仅是“养家糊口”的生产要素,也是提供社会保障的重要载体。从农村居民的收入构成看,无论从总量还是比重,财产性收入还远未成为农民收入的主要来源。这是因为农民对于土地的权利始终缺乏足够的保障,土地难以真正成为农民的“财产”,他们对于土地仅仅拥有使用权,无法通过抵押或转让等方式将土地承包经营权转化为财产性收入。并且土地承包权没有市场价格,所以农民一旦遭遇政府或房地产商家的强制征地行为,他们能够获得的补偿极为有限。

土地流转的风险

土地流转对于农业资源的优化配置、农业经营产业化、农民收入的提高、农业科技的推广意义重大,是我国土地制度改革史上的重大举措之一。但是土地流转无论对于转出方还是转入方都是一种获利行为,既然有收益就会存在相应的风险。

(一)流转之前的风险

有些地方龙头企业发展滞后,带动效应不明显,激励农民进行土地流转的因素不足。外加农村长期形成的以土为本思想,特别是目前许多惠农政策的逐步落实,使农民对土地的依赖程度提高,对开展土地流转、发展规模经营的愿望不强。并且,目前很多的地方政府都没有出台鼓励流转的优惠政策,这也影响了农户加快土地流转的积极性,一定程度上制约了土地流转进程。

(二)流转过程中的风险

1.圈地运动风险。国家允许土地经营承包权的流转,利益集团强强联合是必然的。尽管中央三令五申农村土地流转必须依法、自愿、有偿进行。但一旦资本和腐败勾结,农村土地流转就可能引起圈地运动,给农民和国家利益造成巨大损失,比如政府为了搞政绩工程圈地,如城市广场、花园绿地等。

2.监督管理风险。单个农户土地流转面临许多制约,这就要求多个农户采取集体行动,比如土地股份化。这就必然带来土地合作组织在资产管理和利益分配上的有效监管问题,如果这方面制度设计存在缺陷,则难以避免监管的风险。而且土地流转涉及到利益问题,圈地运动在很大程度上也是由于监管风险所引起。

3.经济纠纷风险。由于绝大部分农户是在亲戚、朋友或关系较好的村民之间私下流转,流转双方没有签订书面合同,也未向村委会登记备案。程序不到位,法律手续不完备,常常导致责、权、利不明确,引起难以调解的土地纠纷。如果没有健全的监管机制作保证,农民利益就无法得到保障,就会因流转费用或合同问题产生纠纷。

4.农民薄利风险。土地流转的期限过长会产生薄利风险。比如改革开放初期集体果园承包给个人,期限动辄三五十年,这样不仅利润薄,还导致一些经济纠纷。因为土地收益的绝对值总是在增长,而一些不确定因素也总是难以预料,长期的转让会让农民的利润少于其短期多次转让,这对农民来说就是一个薄利风险。

(三)土地流转后的遗留风险

1.农民失地风险。如果农民以土地承包经营权入股,一旦入股企业破产,土地会被用于偿还债务,农民也会面临失地风险。同时农民用土地作抵押的时候,如果无法还清债务,银行就会按规定没收其土地承包权。此外经济波动还会导致失地又失业,2008年金融危机引起民工返乡潮,如果这些民工的土地已经流转,这就引起双失问题。

2.社会稳定风险。农民将自己的土地转让出去到城里打工,在社保体系不完善的前提下就会产生很多问题。一是农民工子弟上学难,辍学学生增多;二是民工们无法享受市民待遇,没有经济适用房,也没有最低生活保障。由于他们负担不起高昂的房价,于是只能住工棚,睡水泥地。这样的局面最终必然会影响社会稳定。

3.粮食安全风险。我国一直是把粮食自给率达95%作为重要的农业政策执行,土地流转法律也规定了农耕地不能转做其它的非农用途,但这个监督成本巨大。由于种粮所带来的利益相对较低,土地使用者受利益驱使就会将土地用于其他方面的种植,比如蔬菜、花卉等。因此,种粮的比例很大程度上会降低,粮食数量会下降,这种情况可能会引起国家粮食安全风险。

4.城市压力风险。现在每年至少有1600万人由农村进入城市,允许土地流转,那么从农村走出来的那部分人将会使资源本已紧张的城市带来压力,由于城市现有的公共服务设施、医疗、教育等条件和规模的限制,城市将更加拥挤,城市居民生活空间将进一步缩小。

5.农业风险。农业风险是指在农业生产和经营的过程中,因资源条件、自然环境、市场环境、政策环境以及农业内部等不利因素的影响,对农业生产和农业增收带来的危害。允许土地流转后,农业的规模化经营将进一步扩大,自然风险对农业造成的危害将进一步加大。目前中国人寿股份有限公司和中国人民保险公司针对农业的险种由于农业生产的不确定性而很少。

土地流转风险的防范对策

在进行土地流转过程中,要切实帮助农民规避风险,使他们在土地流转过程中能够尽量低风险。这是检验土地流转效果的标尺。所以在流转的时候要防范其风险,保护农民的利益。

(一)建立和完善土地流转的机制

1.要健全土地流转的组织机构。为了减小经济纠纷,加强监管,有必要建立土地流转的组织机构,依法履行对土地流转工作的管理职能,提供政策咨询、规范土地流转合同、土地承包合同鉴证等免费服务。同时可建立“信息研讨部”,各村确定一名土地流转信息员,负责收集、发布各方面的土地流转供求信息。

2.建立完善的土地流转监督体系。土地流转涉及利益问题,对国家意义重大,所以有必要设立专门监督部门。对于圈地运动、经济纠纷、改变土地利用性质等情况,要尤其加大监督力度和惩罚力度。例如建立投诉奖励制度,加强村民相互监督的力度,以保证其使用性质和土地复耕能力不变,确保国家粮食安全。

3.建立科学的农村土地评估体系。尽快建立农村土地估价指标体系,确立科学的评估方法和最低保护价制度,使农地估价有章可循,有法可依。多年来,农户自发流转土地所获得的土地流转价格往往偏低。在土地市场化过程中,依据市场供求关系、粮食价格变化等市场状况,确定公平、合理的市场价格,对保障农户和企业的利益至关重要。

4.建立土地流转风险保障金制度。为切实保障土地转让方的利益,政府可以建立土地流转风险保障金制度。土地流转合同签订后,经营业主每年要向流转中心交纳一定数量的风险保证金,以防范业主因经营困难等原因无法向转让方兑现租金而引发纠纷。

5.完善土地流转纠纷调解机制。加强完善土地流转纠纷调解机制,制定和规范纠纷仲裁的各项制度和程序,加强仲裁庭的基础设施建设,有利于有效化解农村矛盾,维护农民的土地权益,维持农村社会稳定,保持党的农村基本政策的连续性和稳定性。一旦土地流转发生纠纷,当事人应当及时协商解决,协商不成的,可以通过乡村调解,也可以通过仲裁和诉讼解决。

(二)加强土地流转的配套建设

1.完善社会保障制度。广大农民仍然把土地作为他们的基本生活保障。所以必须建立完善多层次的农村保障体系,包括农村社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助、农村合作医疗等,为土地转出者解决后顾之忧。

2.加强城市基础设施建设。由于土地流转会使得农村人口的大量涌入,这会给城市生活带来巨大的压力,城市居民生活空间将缩小。所以政府应当加强城市的基础设施建设,充分做好迎接进城农户的准备工作。如建立更多的民工子弟学校、社区医院和经济住房,改善城市的交通状况等。

3.要大力发展农业保险。1982年,我国正式恢复了农业保险,但由于多方面原因,在相当长一段时间内农业保险处于一种名存实亡的状态。2007年4月,中央财政10亿元资金正式注入被列为首批中央财政政策性农业保险的试点省份。但农业保险的发展仍是任重而道远。为了规避土地流转的相关风险,应该建立完善科学有效的风险分散机制和再保险机制,尽快出台农业保险条例。

4.逐步放开城乡户籍制度。严格的城乡户籍制度,不仅限制了劳动力的流动,不利于农民身份的转变,也不利于城乡经济一体化进程的展开。不合理的户籍制度可能使得农民在城市享受不到很多他们应该享有的公民待遇。因此,现行户籍制度应予改革。鉴于我国的国情和城市的可承受程度,这个过程应该是渐进的。

(三)其他措施

1.提高农民土地流转积极性。有关部门应进一步加大对土地承包经营权流转有关法规的宣传,提高乡村干部和农民群众对土地承包经营权流转有关政策的认识和法律意识,提高农民进行土地流转的自觉性和主动性。同时政府应该制定扶持种植大户、土地转让农户的奖励政策,以激励农民进行土地流转。比如土地流转达到一定面积的农户可以获得相应的奖励补助,包括贴息贷款、增加贷款额度等。

2.提高农户的风险防范意识。为了规避土地的风险,农户也必须在流转的时候做好相关防范工作。土地流转期限最好是短期流转以降低农民的失业失地的风险和薄利风险;只流转经营权,而不流转承包权以防止失地风险,也盘活农村土地资源;尽量不要以土地承包经营权入股,以防止企业破产引起的失地风险。

分散的承包体制已经不适合当今的国情,土地流转对我国意义重大,必须了解土地流转涉及到利益问题,其中必然会存在很多风险。针对此,笔者提出了流转的风险防范措施,这对于土地流转的顺利进行及提高流转效果意义重大。

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