部门预算改革初探

陈吉凤 江其玟

摘 要:预算编制是预算管理的起始和基础环节,在整个财政管理中占有十分重要的地位。自2000年以来我国财政部门推行部门预算改革,取得了一定的成果,但目前部门预算仍存在问题,借鉴西方国家的经验,结合南京市实际情况,研究进一步深化部门预算改革很有必要。

关键词:部门预算 公共财政 业务流程 绩效

中图分类号:F810.3 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)11-157-02

部门预算是公共财政框架的重要组成部分,对于实现公共资源特别是财政资金的优化配置,稳固财政基础,增强调控能力,具有重要的作用。因此,深化部门预算改革不仅是规范预算管理模式的要求,更是政府部门特别是财政部门认真地实践“三个代表”重要思想的具体体现。立足于我国的国情,部门预算改革是一项政策性强、涉及面广、情况复杂、任务繁重的系统工程。

一、部门预算中存在的问题

目前南京市财政部门预算中存在以下四个方面的问题:

1.部门项目编制不够细化。由于项目预算缺乏科学合理统一的审核依据,因此部门项目编制还不够细化,如在项目编制后又无必要的追踪调查。由于内部需求在变动,这些项目也会变动,这就需要对之前的预算做出适当调整。在项目过程中需要量化的信息,比如有多少人参加项目的编审等都没有明确的表示。

2.部门收入来源不准确。尤其对非税收入预计不准确,往年结余纳入预算不完整。政策规定要求纳入预算编制的,但是往往结余却挂在单位的账上,很难控制这些结余,并使之完全地上报给预算部门,而且部门间转移收入脱离预算管理的现象也时有发生。

3.预算执行中收支未脱钩。财政专管员对于部门预算的审核只重视预算内拨款的部分,而对非税收入部分基本不审核,对于进入专户的资金,财政专管员更是不予重视;同时涉及资金承担问题,可能会通过随意安排项目来承担费用。

4.基础信息审核权限不明确。在人员、资产等基础信息的审核权限上,因为不能明确各自的权限从而影响执行效果,在项目预算编制中对需要量化的信息还不能满足需要。

5.没有科学合理的定额标准体系。首先,表现在人员管理粗放。财政部门不能及时掌握各单位即时人员变化情况,导致核定预算时仍沿用过去的编制人数,人员和经费不能实行动态管理。其次,表现在现行的定额标准仍然存在基数法的痕迹。现行的定额不是根据单位的工作任务和财力估算出来的,而是在承认部门和单位以前年度支出事实的基础上,根据历年的决算数据倒推出来的。这样的定额,无法真实反映部门单位的职能大小和权责轻重,不能反映出各部门需要和实际耗用的真实水平,缺乏科学合理性,部门之间缺乏公平、公正。

最后,表现在没有一套完整的定额标准的稳定调整机制。从部门预算的实践看,关于预算定额的另一个重要问题就是定额的调整问题,即如何调整和调整频率。是根据财力状况按“基数加增长”的方式调节,还是个别部门、个别项目微调,是定额相对稳定还是每年调整,这些问题不解决都会对部门预算编制产生不利影响。

二、进一步完善南京市部门预算的对策

考虑南京市实际情况,结合南京市部门预算中存在的问题,在部门预算机构建设中相应成立或组建专门的预算编审机构:一是在财政内部成立专职预算编制机构,将分散在各业务部门的预算编制职责集中起来,使预算编制环节独立化,该机构负责政府预算的编制工作,审核确定部门预算,并编制综合财政预算;二是在各级政府成立预算委员会,由财经专家和政府部门要员组成,对财政上报的政府预算建议计划提出供政府领导决策参考的意见和建议;三是在各级人大成立相应预算机构,专职负责对政府预算管理的指导、审核、平衡和初步确定政府预算草案。同时也应从以下五个方面着手进一步完善我市部门预算。

1.理顺财政与部门之间的管理关系。首先,妥善处理好财政与部门间的集权和分权关系。“一级事权一级财权,财权与事权相统一”是处理政府间财政关系的基本原则。但这一原则并不适用于处理部门间的财政关系,对于政府部门之间来说,财权与事权应适当分离,财权基本应集中到财政部门手中,在一级政府内部,财权的适当集中不仅使得统筹安排有限的财政资源以提高其利用效率成为可能,而且强化了财政部门对预算收支活动的监督。同时,要完善协同理财机制,考虑建立激励机制,尝试将部分专项资金的分配管理权向部门适度转移,包干使用,超支不补,推进预算编制事前控制的严格性与实施过程管理自由的灵活性有机结合,增强部门参与预算管理的积极性,变独家理财为大家理财,对于提高资金使用效益将大有裨益。其次,财政部门要化被动为主动。要改进预算分配关系,完善预算决策机制,就要主动做好沟通和服务工作,提前就年度财政政策要点、预算安排的结构、财政增长规模等与部门进行沟通,将有关改革措施出台的背景、所要达到的目标交代清楚,使部门在编制预算时事先有所准备,同时在预算编制过程中要提高项目安排的透明度,确保资金在部门间的公平分配。强化部门在预算编制和预算执行中的责任,要求其应根据本部门职能、事业发展规划制定年度预算框架,结合单位自身实际情况,对本部门的各项支出进行分类,制定科学的滚动项目计划,并把经费需求落实到各个具体项目,充分发挥各部门在编制部门预算中的主导作用,真正实现自主编制。最后,理顺财政与其它有预算分配权部门的关系。对于计划、科技等有预算分配权的部门,简单地将分配权收回并不是个好办法。实事求是地说,这些部门在各自的领域要比财政部门更有发言权,而且项目的选择权过分集中于财政部门,客观地说也是不甚妥当。可以考虑将计划、科技等部门作为预算审核的成员单位,相互合作,紧密配合,共同做好预算管理和资金分配工作。

2.确定科学合理的定额标准体系。首先要通过对部门更细致、更有效的调查,准确掌握预算单位的各项基础数据;通过深化国库单一账户制度改革,准确掌握各项收入情况,为科学合理地制定定额标准奠定一个扎实的基础。其次,要深入地开展部门预算工作,亟待进行的基础工作是全面摸清预算单位“家底”的前提下,制定科学和符合实际的支出标准和预算定额,为细化预算编制,规范部门预算管理提供准确的数据。另外,定员定额是财政部门编制预算、考核预算执行情况的重要依据。要通过对各项支出合理消耗的测算,区分部门、行业的特点和各项开支的性质制定支出标准,财政部门以此为基础确定预算定额,作为今后编制部门预算的重要依据。

3.提高部门预算编制和执行质量。第一,要全面提高编制水平。实践证明,编制质量是部门预算的生命线,编制质量的高低直接决定了预算执行水平的好坏。要进一步提高预算编制质量,就要从“全面”和“细化”两个关键点着手。一方面,内容要全面。在编制部门预算时,既要编好收入预算,也要编好支出预算。在收入预算上,预算单位的各种收入,包括各种非税收入都要纳入预算;在支出预算上,各单位要认真研究下年度的工作,统筹安排年度计划,提前研究,突出重点,实现部门工作与部门预算的有机结合。另一方面,编制要细化。要努力做到“三个同步细化”,即专项资金和基金项目要同步细化、预算内和预算外要同步细化、项目预算和采购预算同步细化。第二,要加强项目支出管理。要按照“立项有据、管理有方、审核有序、突出重点”的原则,制定编报项目支出预算的具体操作规程,规范项目支出预算的申报、审核和管理。要完善项目管理办法,建立项目库,细分项目类型,明确重点项目支出和一般性项目支出,建立合理的项目排队规则。在具体安排上,要按照轻重缓急、主次先后的原则统筹调度,分层次优化排序实施推进。具体次序为国家法律、行政法规、部门规章规定、国家规范性规定的项目支出,省市人大地方性法规、省市政府规章、市委市政府规范性规定的项目支出,市委、市政府会议纪要规定的项目支出,省财政厅和市财政局、市属部门联合制定规定的项目支出,其它事业发展需要安排的项目支出。对于一般性项目则尽量借助于社会中介力量,财政部门主要是制定相关的制度和标准,包括项目支出的立项标准、申报程序、文本格式等,从制度和源头上加以规范。

4.管好预算外资金,充分发挥综合预算的效能。各单位的预算外资金都是财政性资金,财政部门应对预算内外两块资金的来源、数量、规模和支出方向、结构、比例进行总体设计,以形成一个部门完整的综合预算。采取以外保内、综合平衡的编制方法,将预算外资金优先抵用于部门正常办公运转、现代化信息设备的购买、办案经费和经审批的基本建设项目,严格控制预算外资金用于个人奖金福利的发放。

5.将“绩效”引入部门预算中,建立有效的激励和约束机制的预算体系。预算编制方法改革的重点是要树立“绩效”观念,将公众利益最大化目标细化到公共支出过程每一环节的绩效指标上,再与部门、官员的利益挂钩,从而形成有效的激励和约束。引入绩效预算思想,将“产出”及“结果”的绩效考核指标作为主要参照指标,与部门获取的预算额建立联系。“绩效”要求政府每笔支出,必须符合绩、预算、效三要素的要求。“绩”指请求财政拨款是为了达到某一具体目标或计划,即业绩指标。这些目标应当尽量量化或指标化,以便编制预算并考核效果。“预算”指完成业绩所需的款额或公共劳务成本。“效”指业绩的考核与预算(成本)挂钩方式。通常对于绩效的考核由审计部门或委托社会公证机构来进行,财政部门根据考核结果拨款。绩效预算的关键是设定绩效指标。绩效指标主要是指公共支出“产出”和“成果”环节的绩效评价,绩效预算通过建立预算款与业绩的配比,成功地激励部门或官员积极组织公共品或公共服务的有效供给。

三、结束语

预算作为政府的财政收支计划,反映了政府活动的范围、方向和国家政策。要想加强财政资金的内部控制,要从部门预算重视,部门预算采用的是自上而下和自下而上、上下结合、逐级汇总的程序,编制中要坚持以下四个指导思想:(1)支持和促进经济的发展;(2)贯彻国家宏观调控政策;(3)真实性;(4)合理性。财政部门编制预算时必须抓好关键、保证重点。要在保证预算合理需要的前提下,妥善安排其它各类预算支出,才能为预算的执行和控制带来保证,为建立阳光财政提供必要条件,为推进公共财政的发展提供动力。

[本文为2008年南京市软科学项目“南京市财政部门内部控制制度设计与流程规范研究”项目,项目编号:20080210]

参考文献:

1.李萍,刘尚希.部门预算理论与实践[M].北京:中国财政经济出版社,2003

2.翟海燕.当前部门预算改革中存在的问题及建议[J].中共郑州市委党校学报,2007(3)

(作者单位:东南大学 江苏南京 210096)

(责编:吕尚)