“钓鱼执法”，政德必然摧毁道德

里 美

行政执法不仅需要事实正义,也需要程序正义。加紧行政程序立法,将行政执法权牢牢限制在程序正义的笼子里,“钓鱼式执法”才会真正退出历史舞台。

上海,徐家汇。一辆外地牌照的开瑞,就停在路边,从这辆车旁经过的人都在行注目礼,还在笑。连海报上的世博会吉祥物也在对着这辆车笑,海报上还有一行字:“城市让生活更美好!”说得多么好哇!车主是个牛人,车贴上写着“防止钓鱼,拒绝搭乘”字样。

成都一私家车主姚先生的“防钓鱼”车贴也很有创意:“本车拒绝一切搭载求助,临盆产妇、车祸、中风、触电、溺水都不关我事,尤其是胃疼的!”

自从上海出现“钓鱼执法”事件以后,各地频现“防钓车”,更有网民在网上发出了“防钓十招”。

黑车执法产业链

2009年9月8日,上海一位白领张军(化名)因好心捎了一位自称胃痛的路人,结果遭遇“倒钩”——运管部门“钓鱼执法”,张军被扣车罚款1万元。

同样遭遇“钓鱼式执法”的19岁司机孙中界,无法自证清白,愤而自伤手指……

而早在2008年,此类执法已引发血案:上海市奉贤区的黑车司机雷庆文,在协助交通执法部门取证的“倒钩”陈女士拔自己车钥匙时,持刀捅刺致其死亡。雷庆文在2008年8月底被判死刑,缓期两年执行,剥夺政治权利终身。这些案例,让人们关注到该市闵行、宝山等地几年来整治黑车的某些特殊执法方式,更引出对于放置“倒钩”、“钓鱼执法”等执法方式的诸多疑问。

一个政府的权威来源于其一贯的良好作风,如民主、公平、公正、透明。“倒钩事件”则会导致政府的权威和公信力减退,特别是执法大队一方面标榜自己的良好执法形象,提倡市民展现良好素质,一方面却鄙视并打击张军好心载人的行为,这会更严重地导致政府权威和公信力的减退。张军的代理人、律师郝劲松认为,“倒钩”实为欺诈,与诚实信用原则不相符合,对社会的公序良俗也是沉重打击。如果连最应讲究诚信的政府也要采取欺诈的方式牟取不正当利益,执法犯法,侵害公民的权利,这是非常危险的,这将导致一个社会的崩溃。

据了解,早在1992年上海开始打击黑车时,“钩子”就出现了。民间“钩子”数量在2006年激增,皆因规定举报有奖,每辆次奖励500元。当年,甚至还出现了一名女“钩子”被黑车司机杀害的恶性事件。这些“职业举报人”形成了有组织的群体,一般有一个“钩子头”和执法人员联系,每个“钩子头”各有地盘。一个成熟的“钩子”能做到既安全又证据充分,月收入少则三五千元,多则五六千元;“钩子头”一年收入可达十几万。一条黑车执法产业链似乎已悄然形成。

受骗车主多为公司上班员工、有两人为私人老板司机。欺骗他们的“钩子”各出奇招,有说“家人出车祸急着赶去”,有扮成急着要生孩子的孕妇,甚至还有“钩子”一手吊个盐水瓶去拦车的。至于故意要给他们路费、强拔车钥匙、“扭住胳膊”带离小车、扣车及罚款万元等,“钓鱼”流程和张军遭遇一致。对此,闵行区相关部门在电视媒体上公开表态,他们的执法是合法的。

“在这个社会上,如果你生病了或者家里有急事需要搭车,有人愿意让你上车是很罕见的,这样的人是珍稀的物种,是单纯的好人。闵行区交管部门做的事情说简单点,就是将这些单纯的好人从茫茫车海中分辨出来,拘押下车然后罚款1万。”此案在社会引发了广泛讨论,知名作家韩寒在博客写道。

“公权碰瓷”

“钓鱼执法”这个说法很形象,有执钓者,有诱饵,有等待被钓的鱼。于公共利益而言,先将所有公民假定为等待被钓的鱼,不断抛出诱使其违法违规的鱼饵,然后钓起归仓自由责罚。这样的执法无非有两个结果:一是增强社会的恐惧氛围,道路以目,互不信任,因为“人人都可能是鱼饵”;二是蕴蓄社会对相关执法部门的抵触情绪,行政执法领域都不能光明正大搜集证据,怎么让危害性不大的一般违法主体心悦诚服?

客观地说,“钓鱼执法”是把双刃剑,不是不可以用,但绝不能滥用。这些年,大街小巷里上演的行政执法“无间道”,最初的版本来自刑事侦查中的诱惑侦查。所谓诱惑侦查,就是侦查机关以实施对嫌疑人有利可图的行为为诱饵,暗示或诱使其实施犯罪,待犯罪行为实施后将其抓捕。诱惑侦查是刑事诉讼中的一种特殊手段。实施这一手段的必要条件有三:一是不得已而为之;二是确实取证难;三是嫌疑人犯罪行为危害严重。同时,因为诱惑侦查的危害性很明显,在国际上,不少国家都对其在法律上作了严格规制,大多只用于诸如毒品犯罪、网络赌博犯罪等取证困难、危害严重的特定犯罪。

行政执法不比刑事侦查,其相对于刑事犯罪嫌疑人有着本质的区别,而且行政权力与公众生活有着直接的、千丝万缕的联系,一旦行政执法中“钓鱼执法”成为合理的常态,那么,公权捞钱就必然成为合法飙涨的GDP,部门利益与群体寻租就会有更疯狂的土壤。对职能部门而言,行政执法当符合依法行政原则,合法、合理、程序适当、诚实守信、权责统一,不能采取预谋设圈套方式执法。即便打击黑车有其合理性,但“以恶治恶”的“钓鱼执法”已涉嫌借助公权故意制造事端、借以敲诈勒索,其行为已远远超出了行政执法范围,涉嫌犯罪。

“钓鱼执法”的本质是“公权碰瓷”,而为这种“碰瓷”行为支付的道德成本尤为高昂。如果公权领域都将执法程序升级成“钓鱼式”,别说司机的善良与热心灰飞烟灭,就是出门走在大街上的民众,也须时时提防诱饵,处处为自己无人悯恤、不被救济的危险忧虑。

一个遍地鱼饵的社会,法治级别再高,也不能算得上一个纯良的社会;一份屡设圈套的公权,罚的款再多,也谈不上执法能力的胜利。行政强制法草案虽然结束了征求意见,但是,“公权碰瓷”的“钓鱼执法”却显然给即将出台的正式法令提了一个醒:规范行政执法权,比赋权与监督要难得多。

执法经济是“钓鱼执法”产生的

根本原因

在执法经济的利益诱惑之下(比如查处毒品按数额奖励、查处黑车和卖淫嫖娼、赌博等按罚没款提成等等),我们的“钓鱼执法”大有在行政执法和刑事侦查领域泛滥成灾之势。眼前发生的问题,不算最严重的。仅就查处黑车而言,2008年3月上海奉贤区一位黑车司机被所谓“女协查员”带入“执法伏击区”之后,当着执法人员的面在车内用刀捅死“女协查员”(2008年3月9日《东方早报》)。以前上海还发生过黑车司机为泄愤绑架所谓“倒钩”的事件。

早些年,媒体还披露过,在甘肃省,短短一年时间里,三个不同公安机关的部分干警与同一个毒贩合作,分别制造了3起“贩毒案”,导致两人一审被判死刑、一人一审被判死缓、令人即使在大白天也毛骨悚然的极端恶性案件。

个别执法部门和执法人员怀着极其肮脏的利益目的,用尽手段引诱守法公民“违法”,并把所设之套作为守法公民违法犯罪的证据,不仅破坏了法律的严肃与公正,破坏了社会对法治的信仰,而且严重败坏了社会风气,撕裂了社会成员间基本的和谐与互信,使社会公德每况愈下,人们的善良、同情、友爱之心被迫穿上了重重自我保护的盔甲,使那些社会上的弱者再也得不到人们的同情和帮助。同时,还有可能随时随地陷公民于危险和不安、甚至生命安全都得不到保障的境地!

在执法经济的利益驱动下,“钓鱼执法”呈不断向社会扩充“执法力量”之势,提成机制让有关部门公然在社会上“招聘”大量“钩子”,也就是所谓的“协查员”乃至“有正义感的社会人士”。他们败坏了“正义”和“正义感”的名声,使社会诞生出大量不从事生产性、创造性劳动的寄生虫,也使法律、公权力的公信陷于崩溃的危险边缘。

个案维权有可能局部讨回被放逐的公正,但撼动不了“钓鱼执法”被权力滥用的根。要对“钓鱼执法”斩草除根,必须先从源头上宣判执法经济的死刑,并且严格限制公权力机关以各种方式在社会上“聘用”各种社会人员。一方面,法律规定国家公务员非考勿进、非有编制勿进;另一方面,任何执法机关都是由纳税人供养,没有任何理由像公司一样“按业绩提成”。

1996年施行的《中华人民共和国行政处罚法》虽然有这样的规定,“任何行政部门都没有权利私自处理罚没款,都要上交国库”,但各地财政一般会按40%～50%的比例将罚没款返还给行政执法部门,有关部门再按照四六或五五的比例返还给各分支机构,此办法被俗称为“两次五五分成”。这就等于是政府及其职能部门与个人联手设套盘剥司机。面对如此强势对手,绝大多数司机除了乖乖挨罚,哪有半点回手之力?

从这个利益链条中,我们看到,利益的始端和源头是地方政府,地方政府不给交通执法部门经费或所给经费很少,不足以维持部门生存,而是寄望于其创收;中端是执法部门,执法单位创收多少与单位和领导的绩效考核挂钩,创收得越多,单位提成和政府财政返回的就越多,领导和员工的奖金、福利等也就越多;末端是执法人员,单位又将创收任务分解给每一个执法人员,并与个人奖金、福利、考核、提职加薪等挂钩。这样就在地方政府、执法部门和执法人员之间结成了一个公权力与私利错位纠缠的利益共同体,共同体及其成员的目标是各自利益的最大化,一损俱损,一荣俱荣。而且现在执法部门法制意识淡薄,特权思想严重,想咋干就咋干。由于利益的驱动,更不把法律当回事,以致以罚代法屡禁不止。

危害猛于虎

上海闵行“钓鱼执法”事件,是对法律的践踏,对广大善良民众赤裸裸的侵犯。

如果对一些非法行为——尤其是政府部门的非法行为,以一种不痛不痒、置若罔闻的态度,任其滋生泛滥,长此以往,政府的公信力、法治的尊严、社会的公德意识都将大受损失。

目前,有关部门对这种问题已经高度重视,在新闻播出后,上海有关部门已经采取了措施,一部分人已经开始被调查,随着调查的深入,某些人将要被追究法律责任。目前,有些区县已经紧急叫停了这种“钓鱼执法”方式。一些执法部门也开始内部整顿,一些“鱼钩”也将面临失业。有些区县已经开始着手实施被扣车辆的返还,一些被冤枉的车主,也陆续领回罚款。

根据初步调查,全上海存在几十个交通执法部门,几乎每个区县都或多或少存在钓鱼现象。根据目前的初步核查,全上海大约存在960名被雇用的“钓钩”(就是那些乘坐别人车的人),这些人男女老少均有,年龄最大的79岁,最小的16岁,本地人约占70%。

经查明,原南汇区城市交通行政执法大队在孙中界“涉嫌非法营运”事件中,确实使用了不正当取证手段。浦东新区人民政府将责成有关部门依法终结对该案的执法程序,并对当事人做好善后工作。

孙中界和张军被栽赃陷害仅仅揭露了冰山一角,据保守估计,上海每年被“钓鱼执法”所栽赃陷害的车辆有数千辆。今年1月到9月,全市18个区县共查处黑车1.6万辆,处罚金额近2亿元。这其中有多少个“孙中界和张军”?郝劲松认为,根据刑法第266条,数量众多的“钩子”与上海各区交通执法人员相互勾结,用虚构事实、隐瞒真相的方法栽赃陷害大量车主,骗取公私财物,已涉嫌诈骗罪。

须以司法正义终结“钓鱼执法”

法治秩序的建立,不是一朝一夕的事,在建立法治秩序的过程中,执法者的行为备受公众关注,也最有可能影响公众的法治观念。执法者严格、公正的执法行为,所树立起的不仅是执法者的权威和形象,更是法律的权威和形象。

当一个执法部门为了私利而“执法”时,特别是引诱守法者“违法”时,社会对法律就会产生强烈的质疑。而执法者所影响的也不仅仅是这一部门的形象,更影响了法律的形象,动摇了人们心中的法治观念和信心。

从法治国家的经验看,诱惑取证应受到严格限制,它绝不能由所谓的“协查员”,乃至“有正义感的社会人士”操作,因为他们往往对“执法”有利益诉求,倾向于“引诱”当事人。而这种“钓鱼执法”撕裂了社会成员间朴素的情感,败坏了公德,今后那些真的生病、临产的路人可能再也得不到帮助。

现代行政法治里有所谓“比例原则”,即行政手段应该与行政目的相匹配,“非法营运”虽有危害,但其危害的恶劣程度远低于暴力犯罪,因此,不能对其采用激进的“钓鱼执法”手段,这一手段既存在诸多不确定性风险,又破坏了社会成员间的信任与互助,实在是害莫大焉。

行政执法不仅需要事实正义,也需要程序正义。加紧行政程序立法,将行政执法权牢牢限制在程序正义的笼子里,“钓鱼式执法”才会真正退出历史舞台。

栏目编辑:彭 永