构建中国特色的反腐倡廉体系

姚　桓　邹庆国

[摘要]60年来，中国共产党人在反腐败斗争的理论和实践中留下了很多宝贵的经验和教训。反腐败斗争具有长期性和复杂性的特征，因此要坚持民主反腐、法制反腐，要把反腐败工作融入到经济社会发展和党的建设全局之中。新形势下要构建有中国特色的反腐倡廉体系，加强对权力的制约和监督，强化反腐倡廉的执行力。

[关键词]中国特色反腐败经验

60年，按照中国传统的天干地支纪年法，刚好一个轮回。从1949年新中国成立到2009年，是一个甲子，今年是己丑60年。在此，梳理党执政后反腐败斗争的经验，对于科学认识和把握反腐败工作的基本规律，推进中国特色反腐倡廉体系建设，无疑是大有碑益的。

60年反腐的经验启示

回顾建国60年尤其是改革开放30年来反腐败工作的历程，有许多历史经验教训值得总结和汲取。

既要高度重视反腐败问题，又要认识其长期性、复杂性与艰巨性，避免“毕其功于一役”的误区。建国60年的实践以及世界其他政党兴衰的历史证明，腐败会削弱党的执政基础，动摇党的执政地位；党风廉政建设和反腐败斗争确实关系人心向背和党的生死存亡。在新的历史条件下，必须始终坚持党要管党、从严治党的方针，把反腐倡廉建设摆到更加重要的位置。同时，实践也告诉我们，反腐败斗争具有长期性、复杂性和艰巨性特点，反腐败不能仅凭义愤，不可能“毕其功于一役”，要树立长期作战的思想。反对腐败是一场严重的政治斗争，然而，这种形式的政治斗争又具有一定的特殊性，它不象有组织、有纲领的敌对或对立势力之间进行的政治斗争那样，对抗方式公开化，目标明确；并且腐败者没有统一的行动和纲领，其行动具有隐蔽性，这无疑给斗争增加了难度。

在中国国情下，腐败的滋生有着更深刻的历史背景和更复杂的社会原因，还具有多样性、顽固性和连续性的特点，反腐败斗争不可能超越客观的社会历史条件，不是一两个阶段性战役就能解决的，反腐败斗争必然经历一个长期的过程。既要看到反腐败斗争取得的明显成效，又要看到反腐倡廉面临的严峻形势；既要坚定反腐倡廉的信心，又要把握反腐败斗争的客观趋势和基本规律，逐步引向深人；既要一个阶段一个阶段地进行，注重经常性的反腐工作，不间断地抓下去，更要把阶段性战役与长期斗争结合起来，掌握反腐败斗争的主动权。

辩证地分析腐败问题，把腐败现象同社会主义制度和改革开放本身区别开来。历史启示我们，要把腐败和官僚主义现象同社会主义制度和改革开放本身区别开来。从根本上讲，腐败是私有制和剥削制度的产物，自从人类社会产生剥削阶级和为其服务的政权机构以来，就出现了腐败现象。当今世界各国都存在腐败现象，只是有多少之分，没有有无之分。社会主义制度作为区别于历史上任何剥削制度的崭新的社会制度，为从根本上消除腐败创造了条件，但并不是说建立社会主义制度就立刻解决了腐败问题。现实生活中，特别是党内存在着严重腐败现象，有其非常复杂的历史和社会现实原因，这并不是社会主义制度和改革开放本身带来的，要彻底铲除腐败毒瘤，唯一出路还是要依靠深化改革，充分发挥社会主义的优越性。腐败滋长的一个关键原因就是我们的经济、政治等方面的具体体制不健全、不完善，存在“空档”。因此，政治体制改革的一个重要目标，就是要建立和完善各种具体反腐体制、机制，消除滋长腐败的条件，从源头上杜绝腐败。

既要相信、发动和依靠人民群众，又要坚持民主与法制反腐的正确方向。60年来，中国共产党人在反腐败斗争的理论和实践中的一个突出特点，就是强调要坚持党的群众路线。群众路线不等于群众运动。在社会主义时期，频繁而大规模的政治运动，会带来一系列消极后果，如助长无政府主义思想，削弱党的领导，混淆政策界限，挫伤干部和群众积极性等，造成动机与效果的背离。因此，依靠群众运动的方式反腐败，不是正确的选择。邓小平认为，中国廉政建设的根本出路在于深化体制改革，发展社会主义民主，健全社会主义法制，使人民群众真正拥有选举、监督、弹劾、罢免党和政府各级领导干部的权利。这指明了坚持民主与法制反腐的正确方向。

反腐败斗争不再搞群众运动，并不等于不要发动群众参与。开展新时期的反腐败斗争，作为工作方法，仍然需要动员群众，把群众发动起来。这就需要运用宣传教育和严格执法等多种手段，启发群众的觉悟，把群众动员起来，造成全社会反腐败的大气候、大环境，使腐败分子和腐败现象无处藏匿，时时得到应有的监督和必要的惩处。

总结经验，还应得出这样一个结论：反腐败的根本着力点是改革和改变滋生腐败的体制温床，而不只是处置和惩罚个人。单靠用惩治手段，从严查处上百个、上千个党员干部，并不能从根本上解决党和政府的反腐防变问题，也不能使党和政府长久地保持清正廉洁。要从根本上遏制和清除腐败现象，关键是要加强法制和制度建设。有了比较完善的规章制度，反腐败斗争就能够有章可循；领导者以身作则以及人民群众对领导人的监督，也就容易得到保证，因此，反腐败斗争必须逐步走向法制化轨道：既治标更治本。这就要求在深化经济体制改革的同时，积极推进政治体制改革，建立完善有效的权力约束和监督机制，使宪法监督、司法监督、党纪监督、行政监督有足够的权威和效能，每时每刻地发挥作用，对各种腐败现象予以铁面无私的查处。

反腐败斗争必须服从服务于经济建设，任何时候都不能背离这个中心。只抓经济建设而忽视廉政建设，必然会给社会主义事业造成巨大的危害；相反，重视廉政建设而忽视了经济建设，就不能在社会主义条件下尽快地消灭贫穷，也不能从根本上解决腐败问题。

50年代末期以后，由于一度把廉政建设与抓阶级斗争联系起来甚至等同起来，以阶级斗争群众运动的形式进行的廉政建设，实际上冲击、影响了经济建设。在贫穷落后的土壤上和混乱的政治环境下，腐败滋长得更严重。“文化大革命”结束后，以邓小平为代表的党的第二代领导集体，在深刻总结我国社会主义建设的历史经验教训的基础上，率领全党顺利实现了工作重心的战略转移。党的一切工作都以经济建设为中心，这是我们党在总结历史经验教训l的基础上做出的战略决策。开展反腐败斗争与发展经济是相辅相成的。反腐败斗争必须服从服务于经济建设，而不能背离这个中心；必须融于经济建设和改革开放之中，而不能游离其外。

要把反腐倡廉工作融入中国特色社会主义建设的整体布局，而不能搞“单兵作战”。腐败在不同时期具有不同的特点和表现形式，具有动态性。当今中国政治经济领域出现的腐败，是伴随着社会转型而出现的，带有转型时期的浓郁特点，即当改革深入到某一领域，而该领域改革不到位、监管没跟上时，该领域往往成为腐败高发领域。这已经成为规律。正如胡锦涛在十七届中央纪委二次会议上所说的：“把反腐倡廉建设纳入经济社会发展和党的建设的全局之中”，“寓于各项改革和重要政策措施之中，同

改革发展工作一起部署、一起检查。”把反腐倡廉纳人经济社会发展的全局，就意味着不是游离于经济体制和政治体制之外谈反腐倡廉，而应当融入改革开放事业之中，在经济体制和政治体制改革中就内含着预防腐败的制度设计。比如，在政治领域反腐，就应当抓住正确行使权力这个关键，着力加强对权力运行的全方位、全过程监督，重点防范权力失控、决策失误、行为失范。在经济领域反腐，要抓住谋取非法利益这个重点，发挥市场对资源配置的基础性作用，斩断权力与市场的直接联系。在文化领域反腐，就要大力加强廉政文化建设，筑牢思想防腐的阵地。在社会领域反腐，就要充分依靠和发动人民群众，努力营造一个让腐败行为和腐败分子无法藏身的社会环境。

60年反腐探索的新格局：构建中国特色的反腐倡廉体系

从60年的探索中，可以清晰地认识到，以惩治和预防腐败为主线的中国特色反腐倡廉体系，是在我国体制转型的特殊历史时期和改革开放的特殊背景下，结合反腐倡廉建设所面临的特殊世情、国情和党情，为解决我国反腐倡廉建设所遇到的新情况、新问题而有针对性地提出来的，开创出新形势下反腐倡廉建设的新格局。

中国特色反腐倡廉体系的基本宗旨是要建立一个腐败难以产生又易于消除的制度化环境。体系反腐是中国共产党人60年反腐探索的基本成果，比较好地解决了反腐斗争的两大问题：在发展社会主义市场经济的条件下“反什么”和“怎么反”；克服了历史上习惯使用群众运动反腐和带有人治色彩的、单纯靠权力反腐的局限性。

所谓体系反腐，就是建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。惩治和预防是这一体系的基本功能，基本要义就是正确处理惩治和预防的关系，在坚决惩治腐败的同时，不断加大预防腐败工作力度。既重视遏制正在发生的腐败现象，坚决查办违纪违法案件，严肃查处腐败分子，又注重预防腐败工作，加大预防腐败力度，着力铲除滋生腐败的土壤和条件，从源头上预防和解决腐败问题，形成惩治和预防腐败的合力，从而把腐败现象减少到最低限度，创造出一个使腐败现象难以产生而一旦产生又易于及时消除的制度化环境。

必须根据形势的发展变化拓展防腐领域，统筹推进，充分发挥反腐倡廉体系的整体效能。在当今社会，腐败行为产生的领域是多方面的，防治腐败工作也必须融人经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设之中。只有努力拓展防治腐败的工作领域，才能减少腐败现象滋生蔓延的空间。拓展防腐领域，就是要将反腐败工作的范围延伸到过去涉足不多或尚未涉足的领域，更加积极地寻求反腐倡廉的着力点，拓展反腐倡廉的空间，在各个领域形成有效防范腐败的战略屏障。适应中国特色社会主义事业总体布局从“三位一体”向“四位一体”的变化，拓展反腐倡廉的工作领域，就是要抓住正确行使权力这个关健，建立健全有效监督权力运行的体制、机制、法制；抓住防止谋取非法利益这个重点，治理商业贿赂等行为；抓住思想道德教育这个基础，加强面向全党全社会的廉政文化建设；抓住维护群众利益这个根本，坚决防止和纠正损害群众利益的不正之风，把反腐倡廉融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设之中。

根据形势的发展变化，2007年第十六届中纪委七次全会提出：继续抓好领导干部的教育、监督和廉洁自律，继续抓好大案要案的查处，继续抓好纠正损害群众利益的不正之风，继续抓好源头治理、推进体制机制制度创新等工作重点。2008年，中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008--2010年工作规划》提出了“教育、制度、监督、改革、纠风、惩治”等六个方面的工作布局，这六个方面是惩治和预防腐败体系的六大支撑点。六者相互依存，相互促进，有机地统一于反腐败体系建设之中，只有坚持统筹推进，切实把教育的说服力、制度的约束力、监督的制衡力、改革的推动力、纠风的示范力、惩治的威慑力有机地结合起来，才能更加充分地发挥反腐败体系的整体效能。

权力的制约与监督是中国特色反腐体系的逻辑起点。外国一位政治家说过：权力应当成为一种负担。当它是负担时就会稳如泰山。而当权力变成一种乐趣时，那么一切也就完了。这说明，权力必须受到制约与监督，而绝不能成为掌权者手中为所欲为的工具。权力被扭曲的机会是腐败的源头。腐败行为源于腐败动机、腐败机会和对腐败代价预测的结合，这一机理模式表现为“腐败动机+腐败代价预测+腐败机会：腐败行为”。从现实来看，不可以将三个因素均视为腐败的源头来同等看待，因为腐败动机与腐败行为之间的相关性既非必然的也非直接的，这要诉诸廉政教育所获得的预防效果，只是可以让行为主体在腐败机会形成时释放出内在的抵制力。在某种程度上讲，“腐败动机”是由人的自利本性所派生的，具有一定的普遍性。而腐败代价预测和腐败机会，则是与制度设计的严密性和威慑力紧密关联的，在制度弱化的前提下，具有自利倾向的人在掌握一定权力之后就会产生或强或弱的腐败动机，此时，手中的权力一旦“有机可乘”，而且风险较低，自然就被扭曲而转向谋私活动，产生腐败行为。对官员来说，也是一种持久、自觉而无形的压力，通过这一制度减少权力不正当运行的主客观动力源，并自我加压预防各种诱惑和寻租行为。

因此，体系反腐的逻辑起点应在于紧扣减少和阻止权力的寻租机会，强化对权力的制约与监督。权力过于集中是我国政治生活中一种不健康、不正常的现象，极大地增加了腐败发生风险。为减少腐败滋生机会，需进一步科学配置权力，改变权力过于集中的局面。抓好反腐倡廉建设，必须加强对权力运行的监督，做到关口前移，防范在先。要按照党的十七大要求，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。

深化反腐败工作体制改革，在强化执行力的基础上全面落实反腐倡廉任务。我国的反腐败工作体制，主要是指反腐败机构设置及运作，还存在着不少问题。主要的问题是“条块分割”——横向上有多个反腐败机构，隶属于党、政、司法等不同的系统；纵向上划分为多个层级，分别隶属于各级政府，从而使反腐败的权威和人力资源都过度分散，难以发挥规模效应及合力作用。

应在党的统一领导之下，从横向和纵向两个维度上进一步整合反腐败工作机构。具体地说，横向上的整合应以机构合并、职能集中为目标；纵向上除中央层面保持现有格局外，省级以下应实现彻底的垂直，垂直化改革之后，可以设立派出机构，但最好不是和现有的地方政府一一对应，而是分片设立派出机构；通过深化改革“权力过分集中”的体制，不断增加反腐败机构的独立性。

执行力是制度的生命。制度建设要坚持具体化、可操作的原则，执行反腐败制度法规，突出细化管理、量化控制和程序化运作，及时制定实施意见和配套办法，消除制度“盲区”，减少制度“弹性”，增强反腐倡廉制度的针对性、实效性，形成用制度管权、管事、管人的机制。此外，还要加强对干部队伍综合素质的提升，培养其责任意识和自律意识，强化其对工作职责的理解和实现目标的信心，从而坚定执行的决心；建立良好的沟通机制，保持信息畅通，以便于及时发现问题、排除障碍；及时对反腐工作进行督查和指导，加强对工作整体推进过程的控制，做到防患于未然。