激辩山西煤矿新政

孙　兵等

在钢铁和航空上演“国进民退”后，煤炭行业史无前例的大整合正在山西省热闹地进行着。

目前，山西省煤矿整合已经完成了90％，最终整合的结果是要将山西省煤炭企业数量从现在的2200个变成100个左右。这也意味着，山西的小煤矿将逐步退出历史舞台。

为此《决策》约请3位专家，就山西煤矿企业兼并重组进行分析评论。

[正方观点]

煤炭行业集中乃大势所趋

孙兵(南开大学周恩来政府管理学院)

山西煤矿正在进行新一轮结构性改革，其目标是通过大型煤矿企业兼并重组tp、小煤矿，形成大型煤矿企业为主的办矿体制。这一案例给我们提供不同角度的思考，其中一个方面是在渐进改革中如何加强战略研究。

首先，我们必需回溯一下历史，看看民营资本是如何进入煤炭开采领域的。

民营资本能够进入煤炭开采领域是因为煤炭供求的矛盾。1980年代初，由于国有企业煤炭开采能力不足，煤炭供不应求，煤炭开采成为制约国民经济发展的瓶颈。为了增加供给，国家调整办矿政策，提倡“国家、集体和个人一起上”、“大中小煤矿共同发展”。在此背景下，个体煤矿大量出现，很多集体所有制煤矿也通过承包租赁、转让：出售、股份改造等途径，转变为个体或民营煤矿。

小煤矿在满足国内煤炭需求方面曾经有重要贡献，但也出现了各种弊端。资料显示，1908年全国乡镇煤矿达8万多个、煤炭产量占全国的43％，很大程度缓和了当时我国煤矿供求紧张的局面，为经济发展做出了重要贡献。但是由于监管不力，出现了小煤矿乱采滥挖、破坏资源和生态环境、人员伤亡等严重问题。再加上小煤矿技术力量薄弱，缺乏完善的生产技术和管理体系，开采方式落后，回采率低于大型企业，造成巨大的资源浪费。

渐进改革的结果是政策的不稳定，政策制定要在探索行业发展规律的基础上，有一个长期的规划。小煤矿造成的问题引起了政府的高度重视，为此政府进行了多次整改，对政策加以调整。但是，由于缺乏规划导致的政策不稳定，使得在利益驱动下矿主短期行为严重，对安全没施投入严重不足，大小事故频发。

其次，还要从国际经验看，煤炭行业的集中发展是否大势所趋?

在煤炭行业，产业集中的现象非常明显。世界产煤大国中，澳大利亚前5位煤炭企业占总产量的7成以上；美国前4位煤炭企业的生产集中度达45％以上；南非前4位煤炭企业的生产集中度达到60％以上；德国近2亿吨煤炭全部由一家公司生产，

从国际经验来看，中国煤炭行业的集中是发展的方向，相比较其他产煤大国，中国煤炭行业集中度很低，最大的神华集团的产量也不超过行业总产量的10％，未来中国煤炭行业有待进一步集中。目前山西省正在进行的兼并重组符合这一发展方向，是值得肯定的，但是兼并重组时机的选择值得探讨。

不容忽视的是，山西煤炭行业兼并重组处于什么样的大背景?1999年开始，国际油价一路攀升，2008年最高达到147.27美元/桶。作为石油的替代产品，中国煤炭价格也随之上涨，全国重点煤炭企业商品煤平均售价从1998年的每吨160元提高到2007年的330元。

煤炭价格上涨凸显了中国发展对煤炭资源的需求。中国的工业化进程对能源有很大需求，目前煤炭在中国能源消费结构中占70％左右。随着国际石油资源日益稀缺，煤炭可能是支撑中国完成工业化的重要基础，煤炭已经成为战略资源，国家有必要加以掌控。

[战略诊断]

兼并重组错过了有利时机

不容忽视的是，从山西对小煤矿兼并重组这一案例来看，政府经济管理中存在战略眼光缺失的问题。

首先，煤炭行业的集中是一个趋势，而政府未能及早认识到这一点。在相当长的时期内，政府并没有积极采取措施推动煤炭行业的整合，小企业数量占很大比重。这既降低了行业运行效率，也不利于行业的技术进步和管理规范。等到小煤矿的问题频频出现，才亡羊补牢，造成了重大的生命和财产损失。

其次，对小煤矿的兼并重组错过了有利时机。1998年前后，煤炭价格很低，企业盈利状况不佳，这是进行行业整合的最佳时机，只需较低的成本就能达到政策目标。可惜的是，政府未能把握中国经济快速发展及其对能源的需求，直到煤炭价格高企时才进行兼并重组，成本大大增加。而且支付的价格低于市场估价，有与民争利之嫌，导致政府与矿主的矛盾突出，兼并重组进程并不顺利。

渐进改革与把握战略方向之间并不矛盾。改革开放之初，由于不了解市场经济的运行规律，改革采取摸着石头过河的做法，取得了很大成功，这一渐进式改革的经验是值得肯定的，但是，随着30年改革经验的积累，我们已经对市场经济的规律有了初步的把握，改革就不宜再继续漫无目标地试错，而是应该在确定战略方向的基础上进行探索，这样可以节约改革的成本。

把握渐进改革的战略方向，要重视对市场经济运行规律的探索。战略方向的确定要具有前瞻性，提前意识到可能出现的问题，才能制定和执行有针对性的对策要做到这一点，就要深入把握市场经济的运行规律，借鉴发达国家的经验教训，避免那种头痛医头、脚痛医脚的做法。

在山西国有企业兼并重组小煤矿这一案例中，政府要以战略眼光关注未来行业的发展，值得重视的问题包括国有企业效率低下、行业集中导致煤炭价格高企、煤炭资源深度开发、资源税调整等等。

[反方观点]

国进民退能提高

煤炭企业安全性吗?

周克成(搜狐网财经频道编辑)

山西煤矿整合的一个理由，就是提高煤矿生产的安全性，山西省政府在2008年9月发布的《山西省人民政府关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》中说：“以培育现代大型煤矿企业和企业集团为主线……着力提高煤炭产业集中度、产业水平和安全生产水平。”但是，只要认真分析，我们就会发现，“国进民退”与关闭中小煤矿这两个办法，在实际上很难提高煤矿生产的安全性。

“国进民退”实际上让煤矿产权变得模糊不清，而产权清晰是煤矿安全生产的一大保障。产权清晰，能让煤矿生产的安全责任落实到具体的个人身上，可以有个人真正为之负责、承担责任，从而在最大程度上保障煤矿生产的安全性。而煤矿收归“国有”之后，却无法做到这点。

虽则煤矿收归国有，政府也会指派一些官员负责煤矿生产的安全性，但这些被指派下去的官员，在权责平衡、激励机制等方面无法和煤矿私行情况下的私人老板相比。

就基层官员来说，很难找到经济而有效的办法来保障煤矿生产的安全性。当我们追究矿难中基层官员的责任时，他也许会说：虽然我是负责煤矿安全的，但这煤矿本身并不是我自己的，很多事情我也做不了主，因此应该减轻我的责任。这话是有道理的，当我们要追究这些官员的责任时，我们当初是否给了他们足够的权力?如决定何

种生产方案，在安全上投入多少资金，他能全权决定I吗?如果没有，那要求他全权负责矿难问题，确实说不过去；如果有，我们是不是又为官员挥霍贪污打开了一扇门?

再退一步，即使要求这些官员全权负责煤矿的生产安全，但一旦出了事故，他们实际上还是负不起全部责任。私有煤矿出了安全事故，老板不但要被追究刑事责任，还要掏出真金白银对受害者作出经济赔偿，有的恐怕还得赔得倾家荡产。但国企煤矿负责人呢?他们被撤职、行政处罚后，最多再被追究轻得多的刑事责任，而经济赔偿，则完全没有他们的份了。因为就算要追究，他们也赔不起。两种不同的处罚办法，显然对提高煤矿生产的安全性有很大不同。

除此之外，两种不同的产权制度，对煤矿的相关负责人在作长远打算的时候，也具有不同的激励机制。煤矿私有的情况下，那煤老板不但要考虑今天的煤矿效益，也要考虑明天、后天以至一辈子甚至他身后的效益，在安全性问题上，也同样如此，在煤矿国有的情况下，国企负责人则很难有这样长远的眼光和打算。这煤矿本来不是他的，而他到这里来工作也是上级委派的结果，他很可能干上三五年就被调离或提拔到别的岗位上，那他也就只需要对眼前的煤矿生产安全负责。那如果有两项不同的投资方案，一个成本高而从长期看安全性也更高，一个投资成本低而长期看安全性不高，那国企老板会更倾向于选择哪个呢?在目前的机制下，无法保障他选择前者。

民营煤矿国有化凸显

中国改革不彻底

卓勇良(浙江省发展与改革研究所所长)

煤与国有企业纠缠在一起，彰显了中国改革的不彻底。煤被认为是一种战略性资源，国企则是共和国“长子”。战略性资源须由“长子”掌管，于是煤炭企业天经地义应该姓“国”。

中国改革30年实践告诉我们，公有制水平越高，企业经营状况越差。今年1至8月份，浙江国有企业出口下30.6％，私营企业则仅下降10.5％。可见如果真以国企控制重要行业和关键领域，势将大大降低中国经济效率。

改革开放至今，民营企业从弱到强，并且成为竞争性领域的主体，这不是一个理论问题，这是实践使然，是客观经济发展选择了民营企业。然而我们却遗憾地看到，关于国企在国民经济当中地位的经典表述，却没有发生大的变化，而且与现实差距越来越大。改革开放初期，认为国企应该掌控事关国计民生的产业。1984年以后，国计民生这个词渐渐销声匿迹，而以国民经济命脉这样的词来替代，认为对于国民经济命脉的重要行业和关键领域，国企必须占支配地位。

其实，关于国企地位的各种说法，是有很多疑点的。如按早先说法，国企应该“控制”国民经济命脉的重要行业和关键领域。然而在市场经济下，不同行业和领域互为上下游，除了极少数特殊需求的行业和领域，只要是充分竞争，总是存在着可替代的竞争主体，谁都不是准的命脉，谁也控制不了准。短缺经济时代，哪个产业不是命脉?当前产能过剩，又有哪个是命脉?以前说粮食是命脉，现在粮食生产经营放开了，粮食的局面反而更好。正是在这种改革不彻底的背景下，尽管改革开放已过去了30年，山西仍没有改变以国有企业为主体的煤炭生产经营格局，这真的让人非常遗憾。

由于改革不彻底，导致形成了山西煤炭生产经营仍以国有企业为主的格局，然而国有煤矿效率较低、成本较高，加上产权激励较弱，总体发展活力较弱。因此当煤炭紧缺的时候，国有煤矿难以满足市场需求，小煤矿就乘虚而入，当全国煤炭终于供过于求的时候，地方政府为了保国有 煤矿，同时也是出于解决小煤矿所存在的种种问题，在改革不彻底的国企“本位论”支持下，必然先拿小煤矿开刀。

所以这桩山西小煤矿国有化公案，表面看当地政府很理直气壮，且具有道义支撑，不要“带血的GDP”。“国有化”民营煤矿的做法，或许短期内确实有可能减少小煤矿导致的破坏资源环境、安全事故频繁等问题。然而从长期看，将弱化山西大煤矿的发展活力，弱化山西煤炭生产经营效率，弱化山西煤炭与需求区域的长期战略合作关系。这些对于山西经济的长期稳定发展，都具有很大的杀伤力。

更进一步看，也是非常不利于山西改革开放的。因为煤炭生产经营上的“国进民退”，更加刚性化了地方利益对于国有经济的依赖，强化了山西经济社会对于民营经济的排斥，形成了市场化的倒退。同时“国有化”对于原先承诺和合同的违反，在高度信息化的今天，恶化了山西对外开放形象。

我举双手赞成对于小煤矿的整治，也举双手赞成以大煤矿去合并小煤矿。然而 这应该依法合规实施，更不应该侵犯依法经营的小煤矿的合法权益。对于当前小煤矿所存在的问题，当务之急是以“铁”的手腕，强化市场监管。进一步从长远而言，应该加快推进国有大煤矿的民营化进程，同时加快培育完善煤炭市场的市场机制，最终是通过法律法规、市场机制和政府的依法有效监管，促使形成合理有序的煤炭生产经营秩序。