温州强镇扩权新版图

金勇兴

在温州此次推动的此轮改革中，党政一把手将首度实现“高配”，而行政级别的上调将会保证改革的稳定性。近日，温州市委市政府出台《关于推进强镇扩权改革意见》(以下简称《意见》)，宣布对乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、苍南县龙港镇五个试点镇进行放权改革。

“天大的责任，巴掌大的权力。”这是当前乡镇体制运行的一个真实写照。为改变这种“权小能弱”的尴尬局面，两年前，浙江选定141个中心镇，在财政、土地等方面进行试点放权。不过，此次温州的《意见》已经在许多方面突破了当初的政策，正在进行一次新的探索。

那么，温州为何要再次给强镇扩权?强镇为何要扩权?有多少权力能真正下放?扩权能给强镇带来什么?

“高配”一把手

在温州推动的此轮改革中，党政一把手将首度实现“高配”。根据由温州市发改委起草的《意见》，试点镇根据工作需要，镇委书记可进所在县(市)委常委；同时，镇长明确为副县长级。

“镇长第一次被明确为副县级干部，是此轮改革最大的亮点。”试点镇苍南县龙港镇党群办主任吴绍周认为，行政级别的上调将会保证改革的稳老性。今后，龙港这个当年“中国第一农民城”的镇长，将首次有资格列席苍南县政府常务会议。

此外，财政上，县(市)与强镇的财政关系将原则上采取“确定基数。超收分成、一定几年不变”的办法。根据《意见》，强镇的土地出让收入除上交有关税费外，在分配时将向镇财政倾斜。

而对于龙港镇来说，更重要的足～项财权又将重新归于镇里，那就是“龙港金库”。镇级金库的“失而复得”将使镇里拥有更大的财政自主权。在1996年全国“小城镇试点改革”中，龙港镇首度拥有了自己的金库；但近几年，苍南县政府几乎全面收回了曾经下。放给该镇的部分县级管理权限，龙港金库亦宣告撤消。

发展趋缓之忧

两年前，浙江曾在全省141个中心镇试点强镇扩权。那么，温州为何要再次给下辖的强镇扩权呢?

近年来，虽然，温州柳市、瓯北、塘下、鳌江、龙港等经济强镇有所发展，但是，温州五大强镇政府在土地使用、村镇规划等方面没有相对独立的权力，以致温州五大强镇许多发展中问题得不到及时解决，制约了镇域经济社会持续发展。

从2003年至2005年浙江省百强乡镇评选情况来看，温州市有12个乡镇入选，杭州市有29个、绍兴市有19个、宁波市有16个。虽然，温州市乡镇入选总数居名列全省第4位，但是，入选总数呈逐年下降趋势。

而从2008年温州第一强镇柳市镇发展情况来看，柳市镇的强镇地位在逐渐削弱，工业产值增长难以持续。从柳市镇土地面积来看，柳市镇域面积为49.88平方公里，每万人均面积只有2.14平方公里，是温州五大强镇土地面积中最少的一个强镇。由于土地资源、发展空间的限制，近五年来，出现了柳市镇企业外迁现象，而且这种现象有加速迹象，特别是防爆电器行业整体外迁的苗头也已经出现。虽然，2008年柳市镇工业总产值已经达到375亿元，镇域内常住人口达20多万人，其经济和人口规模已超过一般县的规模，但是，由于城镇规模过小、基础设施建设滞后等，导致经济发展后劲不足。

同时，近年来温州五大强镇不仅发展趋缓，而且面临许多现实困惑。

在财政上，现行财政体制分成不合理成为强镇发展的严重制约。不仅强镇财政无法承担政府运行的重担，而且强镇与县(市)仍存在着责权利严重的不平衡。例如，2006年，龙港镇财政收入6.5亿元，但留给镇里的却只有1.13亿元，还不够人员(包括教师)工资和办公经费开支。原先规定的土地出让金除上交有关税费外，全部留镇财政，而如今除了上交有关税费外，出让金的70.2％留镇财政，其余归县财政，致使龙港镇发展受到严重影响。

在职能上，职能部门管理职权失衡成为强镇发展的主要障碍。在温州五大强镇职能部门管理职权中，强镇政府名义上是一级政府，实践中却缺乏作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、强制权，但又必须执行上级政府交办的任务，并承担责任。温州五大强镇政府相应的经济和社会管理权，却仍停留在传统乡镇管理权的层面上。这就严重阻碍了强镇的发展。

在机构上，纵横机构设置中协作程度低难以形成强镇发展的聚集合力。在温州五大强镇中，不管是强镇的内设机构，还是县级政府职能部门派驻强镇的机构，其工作人员少任务重，需要纵横机构中工作人员协作程度高才能形成工作聚集合力。然而，现行纵横机构设置中协作程度低却难以形成强镇发展的聚集合力。由县(市)政府直接领导的没在强镇上的公安、税务、工商等不仅实际行使的权力已经将名义上拥有治理强镇权力的强镇政府架空，而且县(市)政府职能部门之间忽视部门横向协作。

扩权的理性思考

随着《意见》的出台，可以说，温州五大强镇扩权政策启动已经开始，但强镇扩权，权从何而来?可以说，主要是从温州市及县(市)而来。温州市及县(市)下放权限之后，县(市)必然会有所弱化，哪怎么办呢?为了使县(市)职能正常运作且进一步更好地领导下属强镇发展，县(市)权限不能弱化，只能进一步加强。因此，从8月1日起，《浙江省加强县级人民政府行政管理职能若干规定》正式实施，443项审批权限一次性下放到县。可见，目前温州强镇扩权尚处于政策启动阶段。

温州五大强镇发展中相应的财权、税权、行政权力和社会公共事务管理权太小，不能适应其发展的需要，所以要扩权。然而，温州五大强镇扩权后，能否正常行使所扩的权限呢?这不仅是一种行使权限能力考验，而且也是一种行使权限规范考验。从温州五大强镇扩权的必要性来看，适应经济发展适当变更管理权限是需要的。但是，权力是一把“双刃剑”，既能为经济“保驾护航”，也会导致权力膨胀滋生腐败，在强镇扩权中须警惕和有效防范权力膨胀。

根据相关资料表明，绍兴县进行强镇扩权，下放部分行政执法权给强镇，虽然，加强了强镇社会管理和公共服务职能，符合强镇发展实际需要，但是，强镇干部的裁量权过大，与相关的政策法规抵触等问题，又引发了不少争议。

当然，任何新事物发展总有一个完善的过程，强镇扩权作为一个新事物，也不例外。但是，任何新事物发展的结果如何，总是在新旧对比中认知，在新目标实现中来体现。因此，温州五大强镇扩权是否成功，不仅要看扩权前后对比情况，而且要看扩权后新目标实现情况 。从新目标实现来看。温州五大强镇实现现代化小城市之时，可以说，就是温州五大强镇扩权成功之日。

总之，温州五大强镇扩权尚处于政策启动阶段，进入实施阶段尚待时日。

(作者单位：中共温州市委党校)