构建城乡统筹的基层党建新格局要解决的结构性问题

陈冬生

[摘要]要解决基层党建新格局的社会结构性问题，就要致力于基层党建在执政观念、领导体制和领导方式上的创新性转型，要把基层党建新格局的科学建构与伦理建构结合起来。

[关键词]基层党建新格局；结构性问题；创新性转型；科学建构；伦理建构

[中图分类号]D267[文献标识码]A[文章编号]1007-1962(2009)21-0027-02

基层党建再也不能停留在企业领导“核心”与“中心”和农村“两委”之争的表层微观问题上，而要着重按照党的十七届四中全会精神，“构建城乡统筹的基层党建新格局”，因为基层党建的改革与创新面临着社会转型中的结构性问题。

一、现象：社会转型博弈中基层党建的结构性窘境

1978年以来的改革开始逐步突破城乡二元结构，出现了许多新的经济和社会发展空间。从基层党建改革与创新与社会结构转型的关联性看，党的基层组织置身于纵向的城乡二元结构与横向的政府——市场——社会的三元结构博弈之中，实质上成了矛盾的焦点。基层组织利益与群众利益矛盾的日益凸显和社会期望值的提升。使基层党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一问题越来越引起关注。目前，我国公民社会发育尚不健全，在社会三元结构转型过程中，很难形成三方的结构性制衡与和谐共进。基于这种现实，必须充分理解和重视基层党组织在三方博弈结构中的角色和处境，着力推进基层党建的改革与创新。

基层党建的改革与创新，不可忽视改革开放以来社会转型带来的多样化影响：一是社会结构转型由两极化的哑铃型趋向于中间大两头小的橄榄型，经济市场化使群众对政党、国家的态度发生了明显的变化，政治冷淡主义滋生。这对基层党建是一个前所未有的挑战。二是阶层分化使不同阶层和不同群体的利益矛盾直接影响执政党的政策选择和基层组织的政策执行。特别是既得利益群体对基层组织的政策执行影响越来越大，公平与效率如何兼顾是一个现实的两难问题。三是宗教迅速发展和网络文化革命，对党的意识形态领导权也提出了新的挑战。这使基层党组织有效开展群众工作的难度增加。四是两新组织、公共领域以及公民社会逐步崛起，凸显出某些与经典革命意识形态话语相疏离的现象，使基层党建以组织部门为主导的优良传统和现行经验不足以全面应对。

二、原因：在三大约束条件下的实用主义和机会主义

某些机会主义所谓的“典型经验”和“理论建构”，忽略了基层党建普遍存在的公共财政、党纪国法和公共政策“三大约束”。而问题在于“三大约束”并非均衡自洽——硬的过硬、软的过软、泛的过泛。一是公共财政“硬约束”导向政绩经济主义，激变成一切向“钱”看：二是党纪国法“软约束”使基层党政“两委”以及“核心”与“中心”争权诿过各有理据，实质是一切向“权”看；三是公共政策“泛约束”强化了地方主义和本位主义。由于转型期政治、经济和文化因素的不确定性以及制度的过渡性和不完善性，有些具体问题纠结着多重利益冲突，无论怎么处理，情、理、法难以顾全。“混血儿式的”角色要求与社会主义的市场经济、民主政治和道德文化改革取向难以契合，就可能导致承诺风险与信任危机。此类结构性问题的成因有三点：

一是政治组织行政化。“政治”与“行政”不分。基层组织依附于地方党委政府，受制于周围环境。特别在处理利益纠纷时基层组织要争取上级支持才能更好地维护本地利益。反过来，基层组织要积极完成上级交办的各项任务才有可能赢得上级党委政府的关照。这样就冲销了基层自治组织的独立性和民主性。地方与基层的非制度化分权，致使基层党组织与其他基层组织的政治关系名不实、言不顺。

二是行政组织经济化。基层组织在公共选择和公共政策执行过程中也是追求自身利益最大化的“经济人”。为了保持基层党组织和党员干部自身的政治优势，基层组织必然会不断通过行政手段强调经济优势以谋求社会对自身的尊重，从而衍生出不断扩张自身权力范围的经济倾向。

三是经济组织非市场化。基层经济组织和新社会组织的非行政化改革，虽然指出了问题所在，但尚未找到解决问题的最佳办法。在对旧的制度进行否定后，改革措施有可能催生出其他行政化形式。因为基层党组织实质上还难以摆脱行政格式化的历史之累，主要表现在干部之累、财政之累和政绩之累。这也在相当程度上助长了基层政治实用主义和机会主义心态。

三、转型：城乡统筹的基层党建新格局的科学建构和伦理建构

十七届四中全会提出“构建城乡统筹的基层党建新格局”，要解决社会结构性问题。基层党建就要致力于创新性转型：一是执政观念创新，要从“夺印掌权”赢得群众信赖到“信赖群众”的目标模式转型；二是领导体制创新，要从被动的行政取向向主动的政治取向转型；三是领导方式转型。要从追求所谓“合法性”向合理、合情、合法有机统一的内涵式和谐主义转型。实现创新性转型的关键是要把基层党建新格局的科学建构与伦理建构结合起来。如果只有理论家而没有参与博弈方共同来寻求制度结构性创新，就不可能有效推进基层党建的改革与创新。

一些地方和基层人大、政府、政协和党委的关系之所以不够协调。主要是因为执政观念、执政体制和执政方式还不够科学化、制度化和机制化。地方和基层“四家领导”结构性政治博弈主要受如下因素影响：

一是执政党与政府的政治博弈。在执政党的行政化取向没有发生重大改变的情况下，行政权实际上必须从执政党那里获得。这使得执政党的机构事实上发挥着政治决策的功能，而行政机构成了执政党政治决策的执行者。这种责任归咎模式导致党权与行政权之间的“职-责-权-利”的结构非对称性博弈。这势必导致领导行为模式的连锁反应。客观情势呼吁把这类政治博弈“潜规则”变革摆上台面，使之理性化和定型化，以避免道德风险。

二是党委-人大-政府三方的权力博弈。党委与人大之间，在政党意志如何转化为国家意志的问题上存在着两个机构、两种选择、两种取向、两种评价政治博弈的可能。国家权力机关对于党委部门提出的决策或人事任免建议案，虽然不具有实质性否决的可能性，但以审议的名义搁置建议或拖延审议来消极抵抗，是两者之间展开政治博弈的惯常现象。这正是一些地方推行党委书记、人大常委会主任“一肩挑”的缘由。当国家权力机关将政党意志成功地转换为国家意志之后，围绕是否有效执行问题，国家权力与政府权力之间就有了展开政治博弈的空间。但事实上国家权力并不能直接有效地约束政府权力。只有在人大的政治取向与政府的行政取向之间达成理性博弈结果的基础上，政治决策才可能得到切实的行政执行。

三是政府机构与公检法部门之间的政治博弈。在强调依法行政的大趋势下，司法权力对于行政权的影响空间越来越大，相应的，行政权对于司法权的规避、利用的重要性也就日益凸显。“民告官”与“官官相护”问题。就成了党政官民政治博弈中借力打力的“支点”。

四是党政部门与社会之间的政治博弈。党委政府为实施其政治和行政举措，必须获得市场、公众和新闻媒体等方面的支持。因为它们各自具有自己的权力与利益诉求。这就需要一个合法、合理与合情的合作博弈。但不少情况下，多是“零和博弈”而并非“双赢博弈”——有时以“保稳定”为目标牺牲公共利益；有时以“保增长”为目标牺牲群众利益；有时则以“保民生”为借口牺牲国家利益。

以上分析反映了基层党建改革与创新存在着科学建构和伦理建构的矛盾冲突。就构建城乡统筹的基层党建新格局的科学发展要求来看，必须逐步破除正式结构与非正式结构的潜规则式博弈，真正实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

责任编辑赵社娜