解决“三农”问题需制度变革

于建嵘

农民的土地权利和集体财产不能落实为财产性收入，农民工不能在城市享受同等社会公共产品和福利，很大程度上与城乡二元体制有关。

建国60年来，我国的农村、农民和农业都发生了前所未有的巨大变化。特别是从1978年实现家庭联产承包责任制，对由理想主义主导的以人民公社为代表的农村制度的务实改革，使得农村压抑的生产力得到了释放，广大农民在政治、经济权利上得到一定程度的“解放”，粮食增产，农民增收，很大比例的青壮年农民进城务工，农民生活得到改善的同时，也获得了更多的自由和权利。

但另一方面，一些农村制度仍然在制约“三农”问题的解决，如农村集体土地制度、农村集体经济组织制度和城乡二元体制等没有得到真正的突破。

在我国，目前土地分为国有和农村集体两种所有制形式，农村土地不能直接进入开发市场的限制，法定的征地补偿是按“弥补现有直接损失”的思路而非按照土地市场价格补差，共同造成农村土地不能实现最大价值，把“利”让给了政府或开发商。而农村土地的集体所有制，造成土地补偿不是直接给予受影响的农户，而要经过村等集体经济组织的分配。这其中存在的不透明、腐败等问题，直接影响到农户的利益。

农村现行的集体经济组织制度，仍受到“社会主义公有制”的极大影响，而缺少现代法律因素，难以保障农民个人在其中的利益和支配权。它既非法律规定的“按份共有”，也不是“共同共有”，农民的这部分财产权是“虚化”的。现代化社会的基础之一，是个人财产及派生权利的明晰和自由处置，这种无法落实到个人头上的集体财产，显然不利于农民的发展。即使在广东、浙江、江苏、北京等经济发达地区，部分集体经济组织进行了股份合作制改造，成员可以凭股份领取分红，但对如何分红并没有太多发言权，并且仍受到“身份”的限制，不能自由转让这些股份，很多时候放弃原户籍就等于放弃这部分财产。这无论对村民个人进城还是整个村庄的城市化进程都起到了阻碍作用。

而城乡二元体制，不仅是户籍管理上区分“农民”和“居民”，背后更代表不一样的福利待遇和治理方式，意味着一国之内存在两种国家与国民间关系。国家区别对待国民，对其承担不同的责任，违反了《宪法》中中华人民共和国公民法律面前一律平等的神圣宣言，是农民身上难以去除的身份“枷锁”。农民的土地权利和集体财产不能落实为财产性收入，农民工不能在城市享受同等社会公共产品和福利，很大程度上与此有关。如果说以前的农民主要是被束缚在土地上，在土地对农民的重要性日益减低的今天，他们首先是被农民这种“身份”所约束。

因此，我主张对以上农村基本制度进行改革，以破除其中不适合农村生产力发展，束缚农民致富能力的因素。具体有以下几个层面的工作要做。

第一，“农村集体经济组织”这一模糊概念需要在法律上进行明确，其性质、地位、与组织成员的关系、内部结构、议事规则、分红方式，其成员的资格、权利义务、加入与退出，其与“村”和“村民委员会”的关系等，必须以法律的语言重新表述。“农村集体经济组织”虽然在现行法律法规中并不少见，但它只是一个由历史形成的既成事实，是特定部分农民的集合，而不是具有严格内涵和外延的法律概念，更不是经过严格注册登记的法人或团体。因此它只是一个抽象的、没有法律人格意义、不能具体行使对土地及其他生产资料、财产等进行有效监督和管理的集合群体，而不是法律关系的主体。这严重不能适应现代社会的要求，亟需改变。

当然，要在法律上加以明确，前提是实践层面上经过了充分的“创新”与“实验”，并吸取各地方立法的经验与教训。现在可以做的起码是不限制对集体经济组织现代化的探索。比如对其进行公司化改造，农民作为股东参加管理，对如何分红有表决权。农民以各种方式获得城市户籍时，可以由村集体回购股份、向其他村民转让股份等，将集体财产中属于自己的份额“变现”，而不是转变“身份”即要以放弃财产为代价。

第二，对农村土地所有权的主体加以明确，改革现有的征地及补偿制度，逐步开放农村建设用地市场。依据我国相关规定，农村集体土地所有权的法定主体是三个层级的“农民集体”，即“村农民集体所有”、“乡(镇)农民集体所有”和“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”，但却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。国家严禁土地所有权买卖、出租、抵押或者以其他形式转让，使农村集体土地所有权处于一种完全无价格衡量的“虚拟财产”状态。农村集体土地所有人——“农民集体”只能是象征意义的所有者，而不能将其所有的土地量化确定为具体的财产，更不能进行社会财产交换。为此，就必须改变农村现存的土地制度，明确农民的权利。先从法律上把土地还给农民，然后再考虑用市场手段来解决农地征用问题，探索建立农地交易方面的制度。只有农民拥有了土地的长期使用权，才能改变目前土地征用过程中价格偏低的状况，才能保证农民在进入城市非农部门时能够支付转岗培训和社会保障的成本。

第三，加快破除城乡二元结构。土地权利和集体财产中所占份额能不能真正成为农民的财产，最后的障碍就是身份的束缚。只有可以自由地向城镇居民转让，向村以外的其他农民转让，实现自由流通，才可以使农民将其财产向村外转移，让农民身份、户籍的转变不影响其财产权利的行使，从而帮助其转变为市民，加快城市化的进程。另外，要加大务工地政府对农民工的责任，为其向市民转变提供条件。也就是说，解决“三农”问题，不可能局限在农村的范围之内，而是需要整个社会的协调。

这三方面的变革不是各不相干，而是互相影响、制约，是一个系统的工程，变革的难度是有的。但更大的困难则来自社会中的阻力。比如，一些地方政府为保持世界工厂的地位，有继续压迫农民以提供廉价劳动力的需要，而保持城乡二元体制对既得利益者(富裕地区、城市)更加有利。再比如，维持目前的土地集体所有、农村集体经济组织似乎更能体现我们社会主义的性质。但经济长期稳定发展不能以剥削农民为代价，执政者要有勇气和决心来加以改变。后者则是假想出的理由，这不仅因为为集体所有制注入现代化因素并非等于要一步到位地废除，更由于城市的改革实践已经证明，即使多种所有制并存，也不代表国家的社会主义性质就会发生变化。

总之，从历史经验中可以发现，制度的改革曾带来农村地区的快速发展。今天要彻底解决“三农”问题，也必须从进一步改革农村制度入手。毕竟“多予少取”的新农村建设仅是种“输血”措施，而更重要的是增加农村“造血”功能。要让农民富裕、农村繁荣、农业发达，必须增强农村地区创造财富的能力，这远比分配制度的改革更为重要。