清洁能源立法

加里.贝克尔

合理的温室气体减排政策,开始的时候步子不必迈得太大。可以在全球变暖的迹象更明显时,再采取更积极的举措

6月末,美国众议院通过了《清洁能源安全法案》。如果参议院能批准与之类似的法案,这将成为美国控制碳排放领域最为重要的立法。

这一法案的核心条款,是在2012年启动的名为“总量控制与排放交易”的温室气体排放权交易机制。这一机制,将对企业二氧化碳和其他温室气体的排放量设置额度。

这一法案的目标是,到2020年,将美国企业的温室气体排放量在2005年的基础上减少17%;到2050年,进一步将温室气体排放量在2005年的基础上减少83%。

一些环保人士对这一法案提出批评。他们认为,2020年的减排目标定得太低,并且时间也太晚。但是,我认为,合理的温室气体减排政策,开始的时候步子不必迈得太大;可以在全球变暖的迹象更明显时,再采取更积极的举措。

气候变化对人类最大的威胁是急剧的气候变暖,对全球造成剧烈危害,而这一情况出现的可能性当前尚无定论。人类适应相对温和的气候变暖,可能只需要付出相对较小的代价。

今后十年里,将会有更多的信息帮助我们判断,是否需要采取更为积极的措施来应对严重的气候变暖。如果确实需要这些举措,那么,减少碳排放和增加碳存储的努力,就应该超过众议院法案中的目标。同时,如果全球气候只发生温和的变化,那么,可以适当降低2050年减排80%的目标。

温室气体减排开始时,步子不必迈得太大的另一原因,是需要确定欧洲以外的国家应该为减排付出多少努力。

今后十年,美国、欧洲和发展中国家,将是温室气体最主要的排放国。如果“金砖四国”(巴西、俄罗斯、中国和印度)不采取措施减少温室气体排放量,美国也许需要重新考虑它愿意付出多少努力。如果美国减排举措越多,而美国企业向发展中国家转移的越多,那么,就有必要重新考虑美国的减排政策。

接下来的十年,在确定全球变暖严重程度的同时,美国也应该大力投资于碳减排和碳存储领域的突破性技术。

这些努力的目标应该是,一旦证明有必要在短时间内大力减少碳排放和增加碳存储,美国研发的这些技术将能够得到快速运用,并且不需要太高的成本。

参议院的法案提议设立碳存储研发集团,并为这一集团每年提供10亿美元用于相关研究。考虑到今后可能有必要对全球变暖作出快速反应,这些钱也许并不充裕。

根据参议院的法案,在今后十年里,几乎所有的碳排放额度都会被直接分配给企业,而不是拍卖给出价最高的竞标者。

但是,用于拍卖的额度会逐步增加,直到绝大多数额度都通过拍卖分配。很多经济学家对今后数年免费发放排放额度提出批评,认为这浪费了提高联邦政府收入的机会。考虑到今后几年联邦政府将面对巨额财政赤字,拍卖排放额度也许是当前增加联邦政府财政收入的最好办法。

但是,如果政府一开始就将排放额度拍卖,而不是将大部分额度给予受影响最严重的产业,这一立法也许无法获得足够的政治支持。这是当前的政治现实。高能耗企业在政治领域有很大的影响力,它们会强烈反对开征碳税,因为这会减少它们的利润。排放额度拍卖的实质就是一种碳税。

经济学家通常认为,增加一个新税种后,如果政府的支出可以保持不变,就可以减少其他税收。这一假设在用来分析问题时通常是可行的,但在政治上也许并不现实。一个新税种带来的财政收入,也许会被用于弥补增加的財政支出,而不是减少其他税收。

以拍卖碳排放额度为例,如果政府将额外的财政收入浪费了,或者额外的财政支出扭曲了家庭和企业的行为,那么,还不如将排放指标先直接分配给企业。

历史经验表明,新税种开征后,往往是既有其他税收的减少,也伴有更多的政府支出增加(参见加里·贝克尔、凯西·莫里根《无谓的损失和政府的规模》“Deadweight Costs and the Size of Government”,《法律与经济学杂志》“Journal of Law and Economics”,2003年10月)。相对于开征新税种后政府支出不变的理想状况,这一历史经验使得直接拍卖碳排放额度的想法站不住脚。■

作者加里·贝克尔(Gary Becker)为1992年诺贝尔经济学奖得主,美国芝加哥大学教授