对于房屋权属登记行政行为的合法性审查

邢　毅

房屋权属登记,是指房屋行政主管部门代表政府对房屋所有权和居住权以及由上述权利产生的抵押权、典权等房屋他项权利进行登记,并依法确认房屋权归属关系的行为。国家实行房屋登记制度,目的在于保障权利人的合法权益,维护房屋交易秩序。房屋权属登记行为之所以是一种行政行为,是因为房屋权属登记行为体现了行政机关代表国家对房屋物权关系的干预。国家通过《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定了房屋权属登记的条件、方法、内容,并要求房屋所有权人进行房屋权属登记。房屋权属登记行政行为是对房屋权属的法律关系的确认,是对权力所有人合法拥有权利的真实性的证明。

我国法律对被诉具体行政行为的合法性审查限于对被诉具体行政行为是否合法的范围之内,房屋权属登记行政行为作为具体行政行为的一种,当然也要遵循行政诉讼的有关规定。司法审查中适用行政合法性原则,推动了这一原则在行政法上的确立,所以行政合理性审查不仅应当涉及行政执法过程中,也应当涉及司法审查过程,不仅涉及实体裁量,也应涉及程序裁量。司法审查中也要以具体行政行为是否合法为原则,是否合理为补充。具体来说,房屋权属登记行政行为合法性审查的范围应该局限于以下几个方面:对房屋权限登记行政行为职权的审查,对房屋权属登记行政行为中证据的审查,对程序进行审查,对适用法律进行审查,对登记机关的法定职责进行审查。在实践中,房屋登记管理部门行政行为可以纳入司法审查范围的具体的违法行政行为一般包括:房屋登记申请人提交的材料属实齐全,但房屋登记管理部门不履行或者不及时履行登记职责,房屋登记申请人提交的材料属实,但是房屋登记管理部门错误登记,交易一方当事人的民事欺诈行为,其故意提供虚假材料,而房屋登记管理部门没有履行严格审查义务而错误登记,房屋登记管理部门的工作人员与交易一方当事人恶意串通而进行的错误登记,其他违反行政职责的行为。

我国现行的权属登记制度属于托伦斯登记制度和权利登记制度的混合物,行政行为的形式——证是在实行托伦斯登记制度时,登记机关在将房屋权利记载于登记本簿的同时,发给房屋权利人权属证书。行政诉讼活动作为一种对行政行为的司法监督制度,目的在与规范约束行政活动的合法性,所以对于行动活动中的事实问题应该是倾向于行政机关有无违法乱纪滥用职权,相关的民事权益义务关系,作为案件事实不能回避,不能错误的认为法院行政审判不应该审查民事法律关系,根据《行政诉讼法》有关规定以及行政诉讼证据有关理论,权属登记行政诉讼中的证据的特点如下:

1.权属登记行政诉讼证据的证明对象主要是被诉的权属登记具体行政行为的合法性。

2.举证责任由被诉的权属登记机关一方承担。

3.权属登记行政诉讼证据的来源限定性。

4.权属登记行政诉讼证据的证据能力与证明能力需经法庭查证并确认。

权属登记行政机关在权属登记程序中运用证据的目的在于保证其正确合法而适当做出权属登记行政行为;公民法人或其他组织运用证据的目的在于为了在权属登记行政程序中取得有利的位置,如获得房屋权利的许可,免除义务的申请得以批准及其他事项得以实现等。权属登记行政机关在做出登记之前,有义务广泛收集并核实证据,可以向申请人收集也可以向利害关系人收集。通过行政诉讼举证责任的承担,可以促进房屋管理机关依法行政,以保护公民、法人和其他组织的合法权益,保护交易安全。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》,法庭应当根据案件的具体情况,从合法性、真实性、相关性是实践中判断证据真实的标准,在权属登记行政诉讼案件,司法机关对于一项证据能否在法庭上证明案件的事实,主要对以上三方面进行考查。

行政程序的合法性原则是指行政活动的程序必须依据法律、符合法律,不得由行为者随意违反和变更。行政程序合法性原则是行政合法性原则在行政程序领域的具体化。对于房屋权属登记行政程序合法性原则的审查,我国《行政诉讼法》规定,人民法院对具体行政行为进行合法性审查。由此对房屋权属登记行政程序的司法审查应遵循合法性审查原则是毋庸置疑的。房屋权属登记行政程序的合理执行是行政合理性原则的重心,因为在房屋权属登记行政行为中,行政程序的执行直接使行政主体与行政相对人发生联系,关系到行政相对人的切身利益。行政主体在行使行政权力的过程中,应当依法将行政权力运行的依据、过程和结果,向行政相对人和社会公众公开,以使其知熟并有效参与和监督行政权力的运行,公众原则是指行政主体在做出行政行为时要在程序上平等对待行政相对人各方,排除各种可能造成不平等或偏见的因素。公众的行政程序是实现公众性原则的重要保重。参与原则是现代社会中民主参与理论发达的产物。为了确保效率原则的贯彻实施,房屋权属登记行政程序应与应然的行政程序保持一致,并确立一系列制度加以保证。由此可以看出,人民法院只能对法律明却排除以外的具体行政行为是否合法进行审查,特别是将抽象行政行为排除在外。具体行政行为是指行政主体针对特定行政相对人所做的行政行为,判断一项行政行为是否是具体行政行为,可以从以下三方面着手:

1. 看行为是否针对特定人群。

2. 行为是否对具体特定人的权利义务产生影响。

3. 适用上是否仅限于特定范围的一次性适用,因抽象行政行为是针对不特定人群所重复适用的,这是二者最大的区别。

我国在房产权属登记的目的在于维护公共利益,保护公民、法人和其他组织的合法权益。因此必须严格按照法律法规和规章的规定进行,行政机关是否违反了法律的规定,事关法律所保护的公益和行政相对人的权益的能否得以实现,事关该具体行政行为的效力,因此房地产法作为民法特别法,保障房屋权利人的合法权益,是其分内之责,也是制定宗旨之一。行政机关如果违反了这些法律的规定,这些法律便成为权利人寻求法律救济时的具有权威性的证据。