从我国法律援助制度的视维分析弱势群体的法律保护

王　冰

摘 要:弱势群体是需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体。法律援助制度作为一项重要的司法救济途径,以其正当性、稳定性和有效性的特点,在保护弱势群体方面具有无可比拟的优势以及不可替代的重要意义。健全法律援助制度,加强保护弱势群体是维护社会稳定,实现可持续和谐发展的重要保证;合理构建法律援助制度,加强弱势群体的法律保护,将成为当前社会变革及结构转型时期的重要课题。

关键词:弱势群体;法律援助;社会保障

中图分类号:D920.4 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)09-0096-02

弱势群体作为一种社会现象,存在于人类社会产生至今的各个阶段,如何保护弱势群体也是古今中外科学研究所必须直面重要命题之一。渊源于英国的法律援助制度可以成为弱势群体保护自身合法权益的一项重要司法救济途径。但我国对弱势群体的保护,却迟迟未能纳入到法治的轨道上来。直到《法律援助条例》的颁布,弱势群体保护才有了司法保护的径由,但是目前还缺乏此条例配套实施的操作性立法,阻碍了《法律援助条例》的落实。另外,援助弱势群体的许多重要问题还未涵盖到立法体系当中,我国法律援助立法体系亟待完善。随着中国社会转型和经济的发展,弱势群体保护问题凸现,法律援助制度在弱势群体的法律保护方面起到了不可替代的作用,如何健全和完善法律援助制度,切实加强对弱势群体的法律保护成为一个重要的社会命题。

一、弱势群体的概念和范围界定

弱势群体(social?vulnerable?group),亦称社会脆弱群体,是社会科学的一个概念,主要用来分析社会结构的不协调和社会分配的不合理。对这个名词有多种理解,有学者提出:“社会脆弱群体是指凭借自身力量难以维持一般社会生活标准的生活有困难者群体”。[1]也有学者提出社会弱者群体“是一个在社会资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体”。[2]目前,如何界定弱势群体应该紧密结合当前我国社会变革这一时代背景主要指那些在经济收入,社会地位,权益维护,竞争能力等多方面陷入不利与困难境地,需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体。

弱势群体的范围是指哪些人属于弱势群体而应受到扶助。弱势群体范围的扩大或缩小,或者划分不够清晰,缺乏实际操作性,都会违背保护弱势群体的初衷,影响立法及保护的科学性和有效性。正确界定弱势群体的范围,对弱势群体的法律保护具有极为重要的意义。根据成因的不同,弱势群体可分为生理性弱势群体和社会性弱势群体两类。前者主要是基于生理原因,如老弱病残等;而后者则主要是基于社会原因,如社会改革等。另外,该分类还应该包括因为自然原因,如环境恶劣、自然灾害等所形成的弱势群体,即自然性弱势群体。我国当前正处于社会改革和结构转型这一特殊历史时期,社会性弱势群体主要包括以下几类人群:(1)失业人员,这一群体大部分文化程度较低,技能单一,失去工作后,基本丧失生活来源,其生存处于受威胁状态,是市场经济社会中不可避免的弱势群体。(2)进城务工的农村劳动者,他们虽然可以找到工作,但工种一般较辛苦,城市人不愿从事的工作通常由他们承担。在法律上,关于他们的权益保护规范不足,只能享受很少的社会保障待遇。(3)从事农业劳动的农村劳动者。由于我国长期实行的城市倾斜政策导致农村发展滞后,制度上的藩篱造成社会的进步不能良性互动地带动农村的发展,农民成为享受社会保障少的弱势群体。

二、弱势群体法律援助制度保护的困境

法律援助在国际上施行已久,并形成了一个完整的体系,而在我国尚属起步阶段,还要不断地进行完善。在新中国成立前,法律援助根本没有产生和发展的土壤,在我国法律制度发展史上从未形成过法律援助制度。新中国成立后,亦未建立起真正意义上的法律援助制度,只在有关法律法规中有零星体现。近年来,我国政府在缓解或保护弱势群体方面做出了不懈努力。在法治建设方面,我国除颁布实施《法律援助条例》及其意见之外,还增加和修改了许多法律法规,以切实保护弱势群体的合法权益,如违宪审查机制的启动,《城市收容管理条例》的废除等等。但是就总体状况和面临的形势而言,缓解或保护弱势群体的任务依然十分艰巨。

1.弱势群体自身条件劣势显著

现阶段我国弱势群体的绝对数庞大,增长趋势明显。从总体特征上分析,除收入水平低、生活贫困这一最明显的特征外,我国弱势群体在以下方面还存在显著劣势:(1)年龄偏大,身体较弱,文化程度低。以下岗职工为例,弱势群体普遍存在“两高”(年龄偏高、女工所占比例高)现象。(2)社会地位低,合法权益得不到保障,社会对弱势群体的救助极为有限。在某些私营企业,工人劳动时间长、强度大,工作环境恶劣,劳动报酬低,并且经常被无端的拖欠和扣发。(3)缺乏自我保护的能力和民主参与管理社会公共事务的机会。由于自身文化素质偏低,而且相关制度建设的欠缺,许多人合法权益受到侵害后往往不知道或者无法通过正常渠道进行维权。

2.对弱势群体的法律保护缺乏正确认识

法律援助是政府依法建立的,使公民获得平等的法律帮助权的司法保障制度,不能表面地把法律援助看成公益事业。从本质上看,法律援助制度是构成国家司法公正体系的重要部分,因此,建立法律援助制度是法制国家的政府对本国公民应尽的义务,而不是施舍。但当前普遍存在的一些错误认识,阻碍了我国法律援助发展的进程。比如,认为法律援助是公益事业,应交给社会去办,政府有钱就办,钱少少办,没钱不办:认为法律援助就是法律服务,应交给律师事务所等法律服务机构去办,法律援助不应是律师的义务;机构、经费免谈等等。所以说,法律援助要健康发展,必须从根本上澄清认识。《法律援助条例》及其《意见》在援助范围、法律责任及援助经费等方面都做出了明确规定,各界应积极加强学习,切实更新观念。

3.与弱势群体相关的其他保护措施亟待健全

任何一项制度的出台及推行都离不开良好的外部环境,良好的外部环境能有效扩大制度的推行效果,反之则会影响制度的实施而缩小其推行效果。法律援助制度亦是如此。当前我国针对法律援助制度已经做出了许多努力,但笔者以为在以下几个方面还存在一些问题亟待改善:

所谓弱势群体保护的立法体系,即指弱势群体保护之专门立法,以及以此为核心但散见于《宪法》及其它法律法规的相关条款的总称。它由弱势群体保护之专门立法、《宪法》相关条款、涉及弱势群体法律保护的法律条款以及其他相关行政规章等板块组成。目前,尚有许多弱势群体及与保护弱势群体相关的专门立法尚未出现,如进城务工的农民群体等,这使得这些弱势群体的合法权益受到侵害时,却因为法律空白而无法得到有效维护。还有我国最需要保护的从事农业劳动的农民群体,还缺少必要的社会保障。此外,已出台的法律援助相关法律法规中,在一些具体环节上还亟需修改,如适用对象过窄、可操作性不强等。

三、健全法律援助制度,加强弱势群体法律保护的法学透视

综合以上分析,结合当前我国实际情况,至少应该在一下几个方面入手,完善援助制度,加强弱势群体保护:

(一)健全法律援助立法体系

健全法律援助的立法体系能为法律援助制度的顺利推行提供良好的法治环境。该立法体系的健全主要体现在以下几个方面:

1.《宪法》方面。宪法》明确规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”“公民在法律面前一律平等”这一原则的确立,既是我国建立法律援助制度的最高依据,又是我国法律援助事业所要实现的最高目的。法律援助事业的成败直接影响着“公民在法律面前一律平等”这一原则的贯彻落实,进而也在很大程度上影响着“依法治国,建设社会主义法治国家”治国方略的贯彻落实。

2.部门法和国际条约中有关法律援助的法律规范方面。就部门法来讲,其有关法律援助的法律规范首先必须以《宪法》所确定的基本原则为依据,同时也要在立法精神和条文内容上与法律援助的专门法相一致并与之相配套。我国《刑事诉讼法》、《律师法》、《老年人保护法》已经有了这项内容,而在未来的完善我国法律体系的过程中,其他一些相关的部门法如《未成年人保护法》、《残疾人保护法》、《国家赔偿法》以及目前尚未出台的保护失业工人的法律等,都要增加或写入有关法律援助的法律规范。此外,为了适应法律援助国际化的发展趋势,我国还应当适时地参加、缔结有关法律援助的国际条约。这些国际条约中有关法律援助的法律规范同样要与的原则规定相一致,并与法律援助的专门法相协调。

3.地方法规和政府规章方面。我国幅员辽阔而且地区政治经济发展不平衡这一特殊国情决定,《法律援助条例》出台以后,地方相关立法仍将扮演重要的角色。各地可视情况需要,在不与《宪法》规定相冲突、不与中央的统一立法相矛盾的前提下,根据当地经济和社会发展的实际情况,制定更具体、操作性也更强的地方法规,来规范本地区的弱势群体的保护及法律援助工作。

(二)加强法律援助制度自身建设

1.加强《法律援助条例》相配套的操作性立法的建设。我国《法律援助条例》和《意见》颁布实施以来,至今尚未出台一部统一的操作性立法。对于法律援助的具体工作,如法律援助的机构、资金管理使用、法律服务人员履行法律援助义务、社会组织人员参与法律援助工作、法律援助服务质量监督、落实条例规定的法律责任等都缺乏相关管理办法。致使《条例》中许多规定都缺乏一个权威的解释认定,从而给《条例》的施行造成了一定困难。所以应当尽快制定与《条例》相配套的管理办法,加强对法律援助机构、资金使用和监督、法律服务人员履行法律援助义务、社会组织人员参与法律援助工作、法律援助服务质量和效率等方面的管理,全面规范法律援助工作;与最高人民法院、最高人民检察院、公安部等有关部门协调,研究制定统一的刑事和民事法律援助工作规范,促进各部门在法律援助工作中的配合与协作。

2.健全法律援助机构。我国的弱势群体现在和将来的较长时期内,是较庞大的一个群体,应当在农村的乡镇、城市的社区(或街道办事处)建立法律援助机构,名称可为“法律援助办事处”或“法律援助所”;加之采取属人原则为主、属地原则为辅的法律援助管辖,以适应我国的基层政权和组织依法治理工作的要求,以使贫弱群体者及时、就近获得法律援助。同时还应要加强法律援助机构的规范化建设,清理整顿自收自支、有名无实的法律援助机构,最大限度的利用法律援助资源,确保法律援助机构切实履行工作职责。

3.建立以政府拨款为主,多渠道筹资的法律援助经费来源体制《法律援助条例》第三条规定:“法律援助是政府的责任,县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作,为法律援助提供财政支持,保障法律援助事业与经济、社会协调发展。法律援助经费应当专款专用,接受财政、审计部门的监督。”法律援助是国家对公民应尽的责任和义务。我国的法律援助经费主要应由各级政府财政保障。但同时法律援助也是一项社会公益事业,广泛募集国内外资金,动员全社会力量参与和支持我国法律援助事业发展,是弥补国家各项财政对法律援助事业投入不足的重要方法和途径。所以,笔者建议我国建立以“政府拨款为主、社会捐赠和行业奉献为辅”的各种渠道和多种募集方式筹资的法律援助经费来源体制。

4.建设一支高素质的法律援助队伍。法律援助专职队伍是我国法律援助制度的重要实施力量。要加强对法律援助专职队伍的管理和监督,严把进人关,努力提高队伍的素质和专业化水平。各省(区、市)司法厅(局)要根据本地区的实际情况,明确规定社会执业律师、公证员、基层法律服务工作者的法律援助年义务量,将是否完成法律援助年义务量与年检注册挂钩,并作为社会执业律师、公证员、基层法律服务工作者年终考评的一项标准。要积极支持和引导社会团体和法律院校参与法律援助工作,发挥他们的积极性,壮大法律援助力量。社会团体和法律院校设立法律援助服务组织必须经过司法行政机关审批,业务上要接受政府法律援助机构的指导和监督,并不得从事有偿法律服务。要采取措施保证他们提供法律援助服务的质量。

(三) 借鉴国外先进经验,提高人文关怀力度,完善社会保障法律制度

西方法律援助制度和对弱势群体的法律保护方面经过了漫长发展,积累了丰富经验,形成了完整的制度体系。健全和发展我国的法律援助事业,加强对弱势群体的法律保护力度,我国除了对内改革之外,还应该密切关注国外相关制度的发展动态,并积极和国际社会合作,汲取适合我国国庆的先进经验以为我用,以求尽快建立起有中国特色的弱势群体法律保护理论体系,为弱势群体法律保护提供科学依据与理论指导。

参考文献:

[1]郑杭生.转型中的中国社会和中国社会的转型[M].首都师范大学出版社,2006.

[2]陈成文.社会弱者论[M].时事出版社,2007.

[责任编辑:陈合营]