人口老龄化语境下完善我国农村社会养老保障法律制度的思考

2009-11-28李红李春斌

理论导刊 2009年9期

李　红　李春斌

摘要:在我国社会已经进入人口老龄化的今天,农村社会养老保障问题日益凸显。从1992年民政部正式出台《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)开始,我国农村社会养老保障法律制度已经初步形成。由于农村社会养老保障法律制度立法层次较低、法律关系不清、政府责任缺失等因素,使得现行农村社会养老保障制度难以发挥其有效功能。应该制定出位阶较高的农村社会养老保障法律,理顺农村社会养老保障法律关系,明确农村社会养老保障法律关系主体责任,真正解决农民的养老保障问题。

关键词:人口老龄化;农村养老保障;法律制度

中图分类号:F323.89 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)09-0085-03

我国是一个农村人口占绝对多数的发展中国家,农民占全国人口的63.91%,农村老年人占全国老年人的75%。[1]据国家统计局人口抽样调查资料显示,早在1998年,我国老年系数就达到7.4%,已经步入老龄化国家之列(老年系数为7%)。目前,我国农村60岁以上的老年人口约达1亿。这一现实意味着,中国的养老问题,最主要和最突出的应是农村的养老问题。[2]养老保障制度作为解决农村养老问题的最主要手段,近年来取得了很大成绩。但和城市相比,当前我国农村社会养老发展缓慢,养老保障仍是一个十分突出的社会问题。如何在人口老龄化的中国,解决9亿农民的养老问题,这是目前面临的巨大难题。要解决这一难题,进一步完善法律制度理所当然是最主要的前提和基础。本文就以法律规范的研究进路对农村社会养老保障法律制度进行探讨。

一、我国农村社会养老保障法律制度概述

农村社会养老保障是指国家和社会依照法律,在农村征收养老保险费,形成专门的农村社会养老保险基金,为因年老而丧失劳动能力的农村社会劳动者提供一定形式的物质帮助,以保障其基本生活需求的社会保险形式。[3]农村社会养老保障法律制度是规范该领域内所有法律关系的法律规范的总称。从1992年民政部正式出台《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)(以下简称《基本方案》)开始,到各地方政府纷纷根据本地区实际情况制定颁布有关农村社会养老保障的地方性法规和地方政府规章,目前我国已经初步形成了以《基本方案》为核心的农村社会养老保障法律制度体系。从农村社会养老保障法律制度来看,笔者认为,主要应具有以下特征:

第一,法律关系多样化。农村社会养老保障主要是以保障农民老年基本生活为目的的政府行为,体现政府弥补市场失灵、优化资源配置等意图;同时为实现农村社会养老保障资金保值增值功能,保障资金实行市场化运作。[4]因此,农村社会养老保障成为兼具 “公” 、“私”性质的活动。由此农村社会养老保障法律制度也呈现出这一特征,即公、私法因素相互交织,行政、民商事法律关系相互融合。在农村社会养老保障法律制度中,不仅包括纵向的法律地位不平等主体之间的行政管理法律关系,还包括横向农村社会养老保险经办法律关系。这些法律关系或各自独立存在,或纵横交错在一起,成为相互统一的关系。

第二,主体多元化、特定化。农村社会养老保障是一项系统而复杂的工程,涉及到国家对其进行宏观调控的行为、社会保障机构对农村社会养老保障的确立、管理、运作、监督乃至有关争议解决等操作行为,以及农村集体组织为本单位农民办理社会养老保障的行为、农民自己投保的行为等等,因而在农村社会养老保障法律制度中,其主体不仅包括国家、农村集体组织、养老保险管理实施机构、参保农民、还包括基金经营机构、经办机构以及监督机构,呈现出多元化特征。而且,这些主体在法律规范中均是特定的。如各级、各类社会保险机构经过国家授权依法对农村社会养老保险进行具体管,专业的基金管理公司通过社会保险机构的委托来实现保险基金的保值增值功能,非城镇户口的农民被限定为农村社会养老保险的对象。

第三,权利义务和谐化。根据马克思主义的法学理论,权利是规定或隐含在法律规范中,实现法律关系主体以相对自由的作为或不作为方式获得利益的一种手段;义务是设定或隐含在法律规范中,实现法律关系主体以相对抑制的作为或不作为方式保障权利主体获得利益的一种约束手段。[5]权利与义务关系是一种对立统一的关系,它们既相互对立、排斥,又相互依存、贯通,它们的存在和发展都必须以另一方的存在和发展为条件。和谐指在多样联系的系统中形成的整体协调。[6]农村社会养老保障是国家的基本政策,依赖于国家的大力支持。在农村社会养老保障法律制度中,立法者在充分考虑了国家、集体、个人三方面的利益后,根据我国的基本国情,在主体间合理的分配了权利和义务,加重了政府责任,赋予个人更多权利。农村社会养老保障法律制度中更多体现出国家对社会养老保障的行政管理关系,由于主体间地位不平等,其权利(权力)与义务(责任)也不是整齐化一的,而是和谐搭配的。

我国农村社会养老保障法律制度从1992年走到今天,作用是肯定的。但我们也应清楚地看到,在我国现实环境下,农村养老保障法律制度还存在很多问题,这些问题存在的原因有哪些、通过何种方式渐进解决是本文研究的核心。

二、存在的问题和欠缺

第一,立法层次不高,法律规范适用无法统一。我国现有专门规范农村社会养老保障最高层次的法律规范是民政部的《基本方案》和农业部的《乡镇企业职工养老保险办法》两个部门规章,其它的主要是各地方依据《基本方案》所制定的地方法规和地方政府规章,以及一些规范性法律文件。显然,从立法位阶而言,农村社会养老保障立法效力层次过低,再加上这些法律规范内容不一、适用各异,各地在实施过程中各行其是,结果就使得我国整个农村社会养老保障事业没有统一规划,杂乱无章,缺乏权威性。由于没有高位阶的法律保障,农民对养老保障缺乏信任,直接影响了农村社会养老保障工作的开展。[7]

第二,立法不健全,内容欠缺或不合理。不管是《基本方案》还是地方性法规及地方政府规章,对农村社会养老保障的规定都显得过于粗糙,通过分析《基本方案》和有关地方性法规及地方政府规章,笔者认为,现行农村社会养老保障法律制度在内容上的重大欠缺是:

1.法律关系不清。农村社会养老保障法律关系错综复杂,既有行政管理关系、又有平等主体之间的民事法律关系,而由民政部制定的《基本方案》,对于农村社会养老保障管理机构之间、管理机构与经办机构之间、经办机构与缴费义务主体之间等法律关系规定的不甚具体,且主要是一些原则性规定,这导致《基本方案》在具体实施上困难很大。

2.国家、集体组织责任缺失。《基本虽然方案》中虽然规定,农村社会养老保障的资金筹集坚持以“个人缴纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持”的原则。但在实际操作中,政府不给予财力支持,集体(含乡镇企业)补贴也成为空谈。因我国自1979年后,广大农村实行了生产承包责任制,集体经济急剧衰落,基本已经退出了历史舞台,就是现存的乡镇企业,绝大部分也已私有化。故而,由农村集体组织承担补助责任已经变得不太现实。由此,农村养老保障制度真正成一种“个人储蓄保障”,不具有统筹共济性,根本不可能对农民在年老时进行社会保障。

3.基金保值增值困难、基金贬值风险的承担者缺位。养老保障基金是农民养老保障的根本。《基本方案》规定养老保障基金只能用于购买国家财政发行的债券或存入银行,在债券和银行利息多次下调的情况下,这样的规定直接限制了基金运营空间,严重制约了基金的保值增值能力。并且由于农民履行缴付保险金的义务与享受领取养老金的权利有四十年的时间差距,保险金难免会面临货币贬值的风险,谁来承担这一未知的风险?法律中没有明确规定。

4.法律责任无据。法律责任是保证农村社会养老保险事业健康发展的坚强后盾。而《基本方案》中却没有对农村社会养老保障关系中发生的违规违法、争议纠纷的解决等予以明确规定,仲裁和司法机构是非难辨、无法可依。

三、存在问题的原因探析

第一,社会转型急剧,特定立法滞后。社会作为受法律影响的宏观环境,同时也制约着法律的有效运作。[8]随着当前我国农村城镇化建设、土地逐步减少、集体经济组织保障功能弱化、家庭规模缩小、人口老龄化、孝老养老道德观念淡化以及农村人口向城市迁移等现象的出现和发展,农村社会发生了急剧变化,由此而产生的像失地农民、农民工等新主体的养老问题,对现有的法律制度提出了拷问。过去的十多年间,农村社会各个要素发生了较大变化,1992年制定的《基本方案》在保险对象、交费年龄、交费标准、基金管理、增值渠道、经费来源等问题的设置上,已不能适应当前社会适用的要求,[9]表现出了严重的滞后性。虽然我国政府正在积极探索发展农村社会养老保障事业,但针对农村养老保障的滞后立法已成为阻碍农村社会养老保障事业发展不争事实。

第二,被动的消极态度影响了农村社会养老保障法律制度的发展[10]。

从历史的角度看,长期以来我国政府在农村的战略目标是发展农村经济而不是完善农村社会保障制度。国家对农村居民依靠家庭养老持一种承认和不作为的态度,很少像关注城镇居民养老保障一样关注农民的养老问题。虽早已从1986年开始探索农村社会养老保障,但从中央政策层面上看,这个问题一直处于研讨和试点阶段,近20年间没有多少进展。因此,政府在农村社会养老保障制度的建设中是被动地,具有明显的短期化特征。[11]

从农村社会养老保障立法来看,近年来党和政府虽然一直号召重视农村社会养老保障工作的开展,但立法工作始终未受到应有的重视。农村社会养老保障作为一个关系到国计民生、且要在全社会范围内实施的制度,理应由国家立法机关以法律(这里仅指全国人大及其常委会颁布实施)的形式予以规范。我国农村社会养老保障工作从80年代起实施至今, 没有一部专门规范农村社会养老保障的法律,有的只是部门规章、地方法规等这些低层次的法律规范。且这些部门规章和地方法规,由于立法程序上不严格,随意性较大,规范性不强,导致很多“覆盖空白”;再加上当时立法技术落后,法律制度设计不合理,造成农村社会养老保障在具体操作过程中无法可依、有法难依。不但如此,农村社会养老保障制度还几经变迁,缺乏统一性、连续性。因而,现有的农村社会养老保障法

律制度缺乏权威性。

四、完善我国农村社会养老保障法律制度的思考

法作为社会关系的调节器,是确认、保护和发展对统治阶级有利的社会关系和社会秩序的工具。[12]要解决目前我国农村养老保障法律制度中存在的问题,真正实现农村社会养老保障的可持续性,唯一可行的做法是尽快由全国人大或其常委会制定一部行之有效的、位阶较高的《农村社会养老保障法》。由于法律目的的权威性和法律秩序的整合性来自更有效的法律制度的设计。[13]因而,在制定《农村社会养老保障法》时应注意以下问题:

第一,理顺法律关系。农村社会养老保障法律关系是农村社会养老保障法律规范在调整农村社会养老保障关系过程中形成的主体之间的权利义务关系。我们认为,在《农村社会养老保障法》中,应主要体现以下三种类型的法律关系:

1.农村社会养老保障行政管理法律关系。农村社会养老保障行政管理法律关系是指农村社会养老保障主管机关在进行农村社会养老保障行政管理的过程中,与管理相对人之间形成的社会关系。具体表现为:农村社会养老保障主管机关上下级之间的行政管理关系;农村社会养老保障主管机关与农村集体组织之间的行政管理关系;农村社会养老保障主管机关与被保障人(农民)之间的行政管理关系。[14]

2.农村社会养老保障经办法律关系。农村社会养老保障经办法律关系是指农村社会养老保障经办机构在经办社会养老保障过程中,与农村集体组织和被保障人(农民)以及基金经营机构之间发生的社会关系。如保障费的征缴、保障基金的运营与管理、养老金的发放等等。农村社会养老保障经办法律关系是农村社会养老保障关系中最为普通和经常的社会关系。

3.农村社会养老保障监督法律关系。农村社会养老保障监督法律关系是指农村社会养老保障监督机构在监督农村社会养老保障管理、经办工作过程中发生的社会关系。监督的对象主要是农村社会养老保障经办机构和基金经营机构,监督的重点是有关法律、法规和政策的执行情况、养老基金的管理运营情况等。本质上也是一种行政法律关系。

第二,加强政府责任。制度建设,尤其是社会保障这样的核心制度建设,是超出农民自身能力的。建设农村社会养老保障制度,既是弥补市场失灵的重要措施,也是国家必须承担的重要责任。《农村社会养老保障法》应从以下几个方面对国家在农村社会养老保障中应承担的义务做出规定:

1.筹资责任。农村社会养老保障资金由国家、个人共同筹集是国际通行的做法。如日本、德国、波兰等国家法律明确规定农民养老保障资金主要或三分之一来源于政府财政。德国公法学者温克勒(G-W ink-ler)在研究欧盟国家农民养老金的财政状况时提出:“没有一个社会保障机构能光依靠所缴费用来承担农民养老金的支出,它们都需要依赖政府补助和其他方式来补贴。”各国农村社会养老保障的发展说明,要建立起针对农民这种收入不稳定群体的社会养老保障没有国家出资金是根本不可能的。[15]而且,我国《宪法》明确规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。”因此,农村社会养老保障理应得到政府的财力支持。《农村社会养老保障法》中应明确政府承担的出资比例。一般,政府的出资比例是根据各地经济发展水平来确定,经济不发达地区政府的出资比例高于经济发达地区。

2.对农民养老金的给付做出最终担保。农村社会养老保障基金一般由专业的基金经营机构投资运作,从而达到保值增值目的。实际上专家理财也有风险,为此政府应承担最终担保。[16] 《农村社会养老保障法》应规定:当基金管理公司的基金回报率低于国家规定的最低回报率时,基金管理公司先以自有资金弥补差额,不足部分由政府承担。当基金管理公司破产时,投保人的最低养老保障金由政府承担最终支付责任。[1]

第三,确保农民权利。农民是农村社会养老保障法律制度中最主要的主体,是国家实施此项政策的直接受益者。其权利主要就是在农民年老的时候,能够通过领取养老保障金保障其基本生活。为了确保农民养老金请求权的实现,《农村社会养老保障法》中应对下列问题做出规定:1、所有农民,包括农民工、失地农民只要达到18周岁,都应强制参加社会养老保障;2、保障基金坚持由国家、集体、个人三方共同筹集;3、农民缴费的期限、缴费标准以及方式根据各地经济水平不同,制定不同的标准,实行多元化原则;4、对农民进城定居、被征地农民成为城镇居民、农民异地迁移、农民工进城打工等情况下的养老保障关系的转移、衔接问题做出明确规范;5、对养老金领取的条件以及支付方式做出统一规定。6、农村社会养老保障基金征收、管理、使用三方分离。

第四,发挥经办机构职能。经办机构是农村社会养老保障事业的具体实施机构。《农村社会养老保障法》中明确经办机构责任主要是:1、对本辖区内每一个达到投保年龄的公民建立保障账户,并将政府补贴计入其个人账户;2、收取农村集体组织、参保人员缴纳的社会养老保障金;3、在投保人员符合领取条件的时候,负责养老金的发放。我国现有的社会养老保障经办机构分中央、省、县三级,统管各类社会保险,该机构设置可以继续沿用。

第五,加强基金机构监管。农村社会养老保障基金是否保值增值直接关系到农村社会养老保障的成败。为保障基金的安全和效益,《农村社会养老保障法》应对基金经营机构的投资方向、投资组合、最低收益率等做明确规定,并要求基金经营机构投资运营保障基金后,将情况向参保农民和基金经办机构公开,以便他们能够更好的进行监督。同时建立专门的农村社会养老保障监督机构,监督农村社会养老保障经办机构、基金投资运营机构在农村社会养老保障中的行为。

第六,完善争议解决机制及法律责任。农民的社会养老保障没有法律救济机构,随时都有被剥夺和侵害的可能。《农村社会养老保障法》作为专门保障农民权益的法律,应规定缴费农民与经办机构、与基金管理机构之间的行政纠纷、民事纠纷,通过行政复议或行政诉讼、民事诉讼或仲裁来解决;对在农村社会养老保障法律关系中的各参加主体的违法行为,根据情节轻重不同,分别追究行政责任、民事责任及刑事责任。

结束语

通过上述法律规范分析,我们得知,农村社会养老保障法律制度是随着农村社会养老保障事业的产生和发展而出现的一种新的、复合性的法律制度,是社会养老保障法律制度的核心。质言之,在建设“社会主义新农村”过程中,要正确构建符合规律和现今形势要求的农村社会养老保障法律制度,对于上述法律关系各方主体的利益诉求及相关的权益保障就是不得不考虑的问题。我们深信,只有将各方利益主体的利益通过法律制度的规定予以合情合理合法的满足,才能将这项事关9亿农民的最重要的社会保障制度解决好、落实好。

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