公开选拔制度“常态化”与干部任用制度的科学发展

吴琼华

摘 要:改革开放以来,我国公开选拔制度取得长足发展,但仍未成为一种稳定、常态的干部任用机制。公选制度的科学价值在于能够优化干部任用权力资源配置,构建开放的干部任用系统,营造公开公正的干部职务晋升环境。公选制度非常态化,对干部晋升心态、干部内部关系、公选干部后续成长等会造成负面影响,阻碍了制度优越性的发挥。稳定公选频次、扩大公选岗位数、建立对公选干部特别考核与跟踪培养机制,是将公选制度常态化,促进我国干部任用制度科学发展的有效途径。

关键词: 公开选拔;常态化;干部任用制度;科学发展

中图分类号:D630.3 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)09-0053-03

改革开放以来,历时近三十年的探索,我国公开选拔制度取得了长足发展,一批批优秀干部通过公选脱颖而出。但由于公选制度至今还未成为一种稳定、常态的干部任用机制,导致公选干部被一般委任干部“异类化”,影响了公选干部后续成长,也对干部晋升心态产生了负面影响。深刻认识公开选拔制度的科学价值,深入研究解决公开选拔制度“常态化”问题,确保未来公选工作能够持续健康开展,这对我国干部任用制度的科学发展有着重要的现实意义。

一、公开选拔制度的科学价值

(一)公开选拔制度增强了干部任用的民主性

从西方国家经验来看,“用人权”作为一种重要的政治权力,绝不能过度集中于行政首脑等少数人,必须给“用人权”设置权力边界,以确保权力使用的民主性。在西方公务员制度诞生之初的政党分赃时代,行政首脑有权任命政府机关中的所有职位。为阻碍政治腐败向政府系统渗透,西方国家多以严格的公务员制度来合理划定行政首脑用人权的边界。对机关首长的用人权一方面给予基本保证,另一方面通过设置程序、设置晋升咨询委员会、运用测评技术(考试测评、面试测评、运用现代测评工具测评)等普遍做法来加以适当制约。机关首长虽然有用人的决策权,但晋升人选及其排序的具体执行权,基本赋予了类似晋升委员会等机构。此种制度设计,用人权的边界被基本框定,有益于“用人”的民主化发展趋向。

在我国,以组织考察、党委决定任命为基本程序的传统委任制下,用人权高度集中于“少数人”或“一把手”,即便委任制改革后增加了民主推荐环节,仍未根本上改变干部任用问题上用人权垄断的局面。垄断化的用人权力,权力边界模糊,权力使用的主观色彩浓厚,容易滋生用人上的不正之风。现实中广受社会诟病的“跑官”、“买官”现象就是最好的例证。以公开申报、公开考试、组织考察、组织决定任用为基本程序的公开选拔制度,将原集中于少数人的用人权框定在有限的范围内。它通过设置严格的程序,运用考试选拔方式确定晋升候选对象等方法,弱化“少数人”对提名、考察、决定的绝对控制,用人权的高度垄断被打破,干部任用这一重要权力资源的配置得到了合理调整,干部选用这一原先带有极强神秘色彩的工作,也一定程度进入全社会视野。选拔范围扩大了,选拔标准客观了,选拔程序公开了,“少数人”主观意志的发挥空间受到限制,“少数人”用“少数人”的局面自然得到改变。显然,公开选拔制度分解了过度集中的用人权,加大了用人权力使用的民主性,优化了用人权力资源的配置。

(二)公开选拔制度构建了开放的干部任用系统

1. 企业经验的借鉴:企业往往以公开招聘的用人制度来保证人力资源管理系统的开放性。企业的用人经验显示,从更广泛的外部选拔人才,不仅能够拓宽用人视野,打开用人空间,还能够激活内部环境,促进人力资源良性积累。企业用人往往先对特定职位进行科学分析,以准确把握特定职位需要的人才标准为基础,面向社会公开招聘,实现人才在职位上的最优配置。纵观各个成功企业的发展历程,无不是一个广泛招贤纳士的过程。外部人才的引进为企业发展注入新鲜血液,带来了持续的生机和活力,这种开放的人力资源管理系统更有利于打造高素质的人才队伍,促进企业人力资源的良性积累。显然,丰厚的人才资源往往以广泛的人才空间作保障,只有保持开放的用人系统,才能保证广泛的人才空间。

2.公开选拔制度为我国传统的干部任用系统注入新信息和新能量,使之不断开放,焕发活力。传统委任制的用人范围往往局限于特定区域,甚至特定单位或特定部门。在此背景下,干部任用中拉帮结派、任人唯亲的现象难免发生。长此以往,干部任用近亲繁殖,缺乏必要的外部力量流入,势必形成一个僵化、封闭的干部任用系统。公开选拔制度打破用人的地域框框,通过确定特定岗位需求,把握岗位人才标准,冲破传统委任制用人的樊笼,“不拘一地”选人才。调研显示,不论干部代表还是群众代表,都一致反映大多数公选干部德才兼备、素质较高。调研还发现,公选制度调动了大部分干部重学习、重实践能力提升的热情。公选干部的新思想、新观念、新作风也一定程度影响了其他干部,改变了任职单位的工作面貌。显然,公开选拔制度有效吸引了外部人才力量,促进了外部交流,激活了内部环境,将外界的新信息和新能量带入旧系统,推动了干部任用系统不断走向开放,持续迸发活力。

(三)公开选拔制度营造了公开、公正的干部职务晋升竞争环境

1. 公共选择理论的启示: 干部职务晋升的动机存在一定的个人利益因素,必须用科学的制度设计有效避免竞争利益驱动下腐败的发生。公共选择理论警醒我们,假定干部职务晋升的动机完全是出于公益考虑是不现实的,只有正视干部的个体“经济人”本质,才能理性设计干部任用制度。以公共选择理论看待干部任用工作,首先要正视的就是“经济人”假设问题。即,必须认识到干部也是“经济人”,也会追求个人利益的最大化,假定干部职务晋升的动机完全出于公益考虑则是不现实的。干部的职位具有复杂的利益性,一方面,它是干部为社会谋求公益的手段,另一方面,它又是干部寻求个人私益(最直接的是工资收益)的方式。站在私益角度,职务晋升显然是干部实现个人利益最大化的有效途径。既然干部职务晋升不可避免地会蕴含一定的个人利益动机,干部的个人利益实现又往往与公职密切相连,那么,不通过科学的制度设计建立公开、公正的良性竞争环境,就难以避免职务晋升过程中利益驱动导致的腐败。

2.公开选拔制度以公开、公正为原则设计各环节,促进干部职务晋升的良性竞争,确保了干部任用的民主、科学方向。传统委任制的用人范围往往比较小,职务晋升中虽然也存在一定的人员竞争,但这种竞争一般是隐性的、不公开的,容易引发一些非正常的竞争手段。现实中一些打“关系牌”甚至“金钱牌”谋求职务晋升的情况,不仅破坏了竞争结果的公正性,造成恶劣的社会影响,还腐化了官员队伍,使干部任用工作偏离了正确方向。公开选拔制度以合理的机制引导合理的利益追求。它通过扩大公选范围、公开公选程序,以公开考试、择优选用的方式为干部职务晋升引入积极的竞争因素。调研发现,参加了公选的干部一致认为,较之同领导搞好关系,加强学习和提升实践工作能力对通过公选显得更为重要。现实中,公开选拔多以群众公推作为申报条件之一;申报后,通过以检测能力为主的公开客观的笔试、面试,才能进入组织考察环节;决定任用后,还会对公选干部设定试用期,以确保选拔结果的最终正确性。接受调查的干部群众也普遍反映公开选拔最大的特点就是群众公推、组织公选。显然,公开选拔制度使职务晋升在较大范围内公开竞争,防止了“暗箱操作”,利于确保竞争结果的公正性。同时,公开选拔制度通过“群众公推”把民意设为职务晋升的第一道门槛,并用“组织公选”的方式增强选拔干部的客观透明度,最终确保了干部任用的民主、科学方向。

二、公开选拔制度“非常态化”是当前我国干部任用制度改革亟待解决的关键问题

公开选拔制度虽有着上述种种优越性,但如果其实施不能常态化,只是风潮性的一时之举,就难免畸形发展,甚至可能沦为“政治秀”。事实上,公开选拔制度目前最大的问题就是“非常态化”问题,这不仅使公开选拔制度的优越性不能得到全面发挥,还对干部晋升心态、干部内部关系、公选干部后续成长造成了一定负面影响。公开选拔制度“非常态化”,成为当前我国干部任用制度改革亟待解决的关键问题。

(一)公开选拔制度“非常态化”对干部晋升心态的负面影响

公开选拔实施至今,虽然引起了社会的广泛关注和良好反响,但冷静分析就不难发现,公选的职位多是副职且非重要岗位,公选的岗位职务层次大多较低。另外,不论是公选干部占拟提拔干部的比例,还是公选任用干部的时间间隔,都比较随意,未呈现稳定的规律性,让人很难对公选做出一个长期稳定的准确判断和预期。造成这一结果的主要原因就是公开选拔制度还未常态化,具体表现为:哪些岗位可以公选、公选的比例、公选的频次、都未有明确规定。事实上,全国各地开展公开选拔的频次、选拔不同职务层次干部的比例等一直存在较大差异。这说明,公开选拔制度虽然已得到法律确认,但由于缺乏配套的具体操作性规定,实施中存在较大的主观随意性。

公开选拔制度实施中反映出的上述“非常态化”问题,无疑为广大干部显示了这样一个基本事实:“公选” 不如“委任”稳定可靠,哪些岗位公选、何时公选都说不准,依赖公选晋升只能等机遇、碰运气,一旦错过黄金年龄,还可能落个“等白少年头、空悲切”的结局。总之,由于不能把公选当作常规、稳定的晋升通道,一些干部的晋升心态产生扭曲,类似“等公选不如找上级,加强学习不如常走关系”的想法应运而生。当擅长跑官要官的干部忙于此类活动,不谙此道的干部又因不能太多寄望于公选晋升而心灰意冷的时候,干部的工作热情、工作效能便可想而知。

(二)公开选拔制度“非常态化”对干部内部关系的负面影响

公开选拔的干部在同期提拔干部中比例较低,是公开选拔制度“非常态化”的具体表现之一。调研显示,公选工作虽然已历时多年,但公选干部相对于委任干部,其在同期提拔干部中所占的比例仍然很小。例如,2000年至2006年陕西省提拔的党政领导干部中,乡科级公选干部占同期提拔干部总数的8.8% ,县处级公选干部占同期提拔干部总数的7.3%,厅级公选干部占同期提拔干部总数的比例则更低。上述数据显示了这样一个基本事实:同期提拔的党政领导干部中,公选干部的人数远远低于一般委任干部,比例非常不协调。公选干部与委任干部之间存在的这种比例差,使得公选干部在干部队伍中成为“少数民族”。在复杂的干部环境中,一些公选干部被“另类”化看待。某些公选干部被特别称作“考官”或“考上来的”,多少含有“非主流”之贬义。委任干部与公选干部在产生途径上不同,彼此的心理认同度本来不高,二者比例悬殊,更易引发“强势”的委任干部对“弱势”的公选干部的集体排斥和孤立。显然,这样的环境不利于公选干部融入整个干部队伍,加大了干部间的“内耗”。不仅贻误工作,阻碍干部内部关系的良性发展,还不利于干部队伍的“领导班子”建设。

(三)公开选拔制度“非常态化”对公选干部后续成长的负面影响

公开选拔制度的“非常态化”,不仅表现为公选频次不规律、公选干部比例过小,还表现为未建立起针对公选干部的后续管理与跟踪培养机制。调研发现,公选工作更多集中在公选阶段,公选结束后,对公选干部的“特别关注”也就基本结束,既没有针对公选干部的特别考核管理,也没有针对公选干部的持续跟踪培养。调研显示,公选干部多历经由“热”到“冷”的过程,即:上任报道宣传“热”,任后管理培养“冷”。由于缺乏任后的特别管理和跟踪培养,不少公选干部在公选岗位从“年轻”干部变成“年老”干部,鲜有培训培养和职务调整,逐渐由上任之初“一腔热血”的状态演变为任后多年 “心灰意冷”的境况。毫无疑问,公选工作的价值不应仅仅体现在“选”人上。选人是为了用人,只有加强对公选干部的特别考核管理,在实践中进一步甄别人才,加大对优秀人才针对性跟踪培养的力度,才能真正“用”好这些千挑万选出来的人才,最大限度发挥公选工作的效能。

三、促进公开选拔制度常态化、实现干部任用制度科学发展的对策建议

公开选拔制度作为我国干部任用的一项新制度,它为我国官员政治走向民主、科学开启了先河。公开选拔制度推行以来,虽然取得了瞩目成绩,但如果不深入解决公开选拔制度非常态化问题,不仅公开选拔制度内在优越性难以得到全面发挥,还会滋生一些新的问题。因此,当前应切实以完善公开选拔制度为目标,采取措施促进公开选拔制度常态化,最终实现我国干部任用制度的科学发展。

(一) 稳定公选频次,使公选成为常规的晋升通道

稳定公选频次,使公选成为常规的晋升通道,是将公选制度引入常态化的首要之举。公选频次不规律,主要原因是我国缺乏定期公选的规定。显然,把定期公选写入刚性规定,将公选列入干部任用工作的常规计划,可以有效避免公选成为某届党委政府在干部任用上的突发式举措。定期开展公选,广大干部、社会就会视公选为一种正常、可预期的职务晋升方式,公选也就会与委任一样,成为一种常规的晋升通道。如此一来,公选制度就能为更多希望晋升的干部提供更为广泛的公开竞争机会,势必有力激励广大干部致力于加强学习、努力工作,积极提高自身业务能力与综合素质,以应对公选的挑战。笔者认为,规定一届党委政府在任期内应组织两次公开选拔,两次公开选拔至少间隔一年,能够实现公选工作与各届党委政府任期内工作目标的有效结合。

(二)扩大公选岗位数,使公选干部与委任干部比例协调

扩大公选岗位数,使公选干部与委任干部比例协调,是将公选制度引入常态化的关键举措。公选干部占同期提拔干部较低比例,主要原因是一些用人权力的掌有者对适用公选的岗位存在较多顾虑,尤其不愿把一些“关键”岗位拿出来公选。在公选制度探索之初,这种顾虑和相应的保守做法是必要的。毕竟,公选工作的相关技术性操作还不尽成熟,公选结果的效能还有待检验,不宜将一些特别重要的岗位拿出公选,以免造成不必要的用人风险。如今,随着公选工作相关程序的完善发展,公选效果日渐受到人们肯定,大多数干部代表和群众代表认为公选干部德才兼备、素质较高。基于此,加大公选的力度,积极扩大公选岗位数,至少保证公选干部与同期提拔的委任干部之间比例协调,就成为不容忽视的问题。公选干部与委任干部比例协调,能够避免发生委任干部对公选干部“孤立”、“排斥”的现象,促进公选干部与委任干部之间的良性互动。

(三) 建立对公选干部的特别考核与跟踪培养机制,使公选干部的后续成长健康有序

建立对公选干部的特别考核与跟踪培养机制,使公选干部的后续成长健康有序,这是将公选制度引入常态化的突破性举措。长期以来,人们对公选的关注更多集中在“选”的阶段,如何公平公正地“选对人”被看作是公选工作的核心。殊不知,如果只重“选”而不重“管”,选好而不能用好,不仅不能发挥一次公选的最大效能,还会影响其他干部继续参加公选的热情,最终阻碍公选制度的健康发展。众所周知,公选干部与委任干部在产生途径上不同,面对的工作环境有较大差异。如果把公选干部与委任干部的工作环境进行比较,就会发现后者一方面在人际上更具优势,另一方面大多数是就地提拔,对工作情况比较熟悉。相反,很多公选干部不仅要面对委任干部的“排异”压力,还要克服开展工作时“人生地不熟”的困难。不同工作环境下,要取得相同水平的工作实绩,公选干部面临的挑战要远大于委任干部。换个角度来说,同等实绩下,公选干部的工作能力应比委任干部更胜一筹。因此,当前对委任干部与公选干部采用相同的考核与培养体制,不利于我们发现和启用更优秀的人才。要深入解决公选制度非常态化问题,必须突破现行的公选干部管理体制,将公选机构的公选工作延伸至公选干部任职后,建立对公选干部的特别考核管理与跟踪培养机制。一方面,加强对公选干部任职情况的经常性跟踪考察,另一方面,针对性地将公选干部与同期提拔的委任干部的工作业绩进行综合比较,形成对公选干部任职能力的科学评价体系。无疑,这样不仅能够保障公选干部健康成长,促进公选制度常态化发展,还将对现行干部管理体制形成冲击,引发干部在业绩上良性竞争,最终推动我国干部任用制度的科学发展。

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[责任编辑:闫生金]