论行政决策与运筹方法的引入

朱建建

摘 要:行政决策是公共行政的核心,是执政者政治意志、管理意志的集中体现。如何提高决策质量和决策效率,保证良好的政策效果和执行效果,是各级公共行政组织和行政决策者十分关注的问题。应当综合运用现代科学的优秀成果和技术手段,在科学预测的前提下,采用运筹学方法,为实现确定的目标,从各种备选方案中做出最佳抉择,以获得最佳的或满意的效果。

关键词:行政决策;科学化;层次分析法

中图分类号:D63 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)09-0050-03

行政决策是一个复杂的社会过程。什么是行政决策?自20世纪40年代以来,有关行政决策的研究越来越多地受到行政管理学家们的重视,形成了多种理论学派的行政决策学说。这些理论和学说分别以自己的理论假设作为理论前提,对行政决策做出了各具特色的解释。总括中外前人的研究成果,我们把行政决策定义为:行政决策是指政府针对政府职能,具有公共事务以及公共权威性质的决策。今天,无论在西方国家,还是在发展中国家,行政决策对于社会发展、推动社会进步都起着决定性作用,它是政府公共管理的核心和关键环节,它直接关系到政府的行政效能和权威,乃至国家的稳定和经济的繁荣,这一点对于转型时期的中国来说尤其如此。所以,行政决策如何科学化是各国政府普遍关注的问题。

一、我国行政决策发展现状

公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动,不论是从其管理对象,还是从其管理的目的和结果看,其重要性都是任何其他公共管理活动不可比拟的。科学化是对现代公共行政的普遍要求,作为公共行政中心环节的行政决策起着举足轻重的作用,其必然要符合科学化的要求。正是鉴于行政决策的突出作用,在当前经济社会转型,政府职能转变的新形势下,研究如何加快我国行政决策科学化步伐,改善我国的行政决策机制,提高行政决策制定和执行的质量,具有十分重要的现实意义。

行政决策科学化是我国社会主义市场经济发展的内在要求,也是当前我国推进依法行政,建设法治政府的必然要求和重要内容。行政决策科学化关系到行政管理的成败,关系到国家、社会以及各项事业的兴衰;行政决策科学化决定着社会发展的方向和速度,影响着社会的秩序和安定;行政决策科学化对提高行政效率具有决定性作用。它帮助政府在最短时间内进行最优决策,提高行政效率。特别需要指出的是,行政效率包括时间效率和成本效率,当行政决策面对社会福利、社会救济、社会保障等社会公共事业时,它的成本效率是不予以计算;行政决策科学化是达到行政决策预期目标和良好效果的前提。任何决策都是为了实现一定的预期目的,任何决策也都会产生或好或坏、或理想或不理想的效果,所以,行政决策要达到预期目标和良好效果,必须使行政决策科学化,才能保障他们的实现;行政决策科学化是政府树立良好形象的保障。政府形象是一种特殊的社会资源,它虽然不是实实在在客观存在的,但对政府影响力却起着非常重要的作用。社会公众对政府价值标准、战略目标、是否廉洁、政策是否民主科学、高效与否、领导者素质、公务员行为规范程度乃至政府建筑物等诸因素印象,是通过政府向社会公众颁布和实施的一些政策来对政府定义的,所以行政决策的科学与否对政府能否树立良好形象起着至关重要的作用。

1980年,邓小平同志发表《党和国家领导制度的改革》的重要讲话,揭开了我国政治体制改革的序幕,同时也是对传统行政决策体制的一次集中、深刻的批判。1986年7月31日,万里同志发表了《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的讲话,首次系统阐述了加快决策民主化和科学化制度建设的重要性和紧迫性。党的十六大报告指出,“正确决策是各项工作成功的重要前提。”党的十六届四中全会《决定》明确要求:“完善重大决策的规则和程序。”2004年3月国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》,也明确提出健全行政决策机制、完善行政决策程序和建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度的目标和任务。可见,我们党和国家一直高度重视行政决策科学化问题,并把它当作政治体制改革及社会主义民主政治建设的重要内容、目标和任务。

我国行政决策所带来的成绩与效益令世界关注。主要是在以下四个方面成绩突出:一是行政决策程序科学化趋势。中国的早期行政决策,没有科学程序,完全靠领导个人拍脑袋、想办法,随着社会的不断发展,行政决策需要改变现状,提高行政决策效率,中国向西方学习,引进了一些先进理论和好方法,逐步开始建立和健全行政决策科学化程序;二是行政决策民主化趋势。当今的行政决策,在决策过程中应与社会公众保持密切联系,最大限度的让民众参与决策,使人民群众能够通过各种有效的信息渠道,充分表达对各种行政决策方案的意见和建议,达到决策体制符合民愿,决策目标体现民情,决策方式考虑民力,决策过程尊重民意,决策结果顺应民心,最终实现最广大人民的根本利益;三是新型机构辅助决策趋势。中国行政决策不再是独断式,一人说了算,出现了多种声音并存和科学化论证,并出现了一些新型机构来辅助决策,这些新型的辅助机构成为行政决策中不可或缺的一部分;四是行政决策评定标准趋势发生转变。原来的行政决策判断标准正在向是否有利于中国经济发展和人民大众的公共利益转变。

二、中国行政决策存在的弊端及原因

正确的行政决策,使中国经济高速发展,人民生活水平不断提高,取得了一定的成绩,但中国尚未建立起与中国市场经济相适应的、现代化的行政决策体制,离科学化的行政决策目标,尚有较大距离,主要存在以下问题:

(一)行政主体方面。即依据法定程序授予而拥有行政决策权的行政决策者。因此,行政决策的主体只能是具有管理国家公共事务行政权的组织和个人。当前中国民间流传的一句 “三拍”,即“决策前拍脑袋,决策中拍胸膛,决策后拍屁股走人”,形象地描述了由于事前无责任制度约束而导致随意决策和事后决策失误责任追究的缺失。

1.行政决策体制不健全。(1)行政决策程序没有严格的法律规定。我国传统的公共行政“重实体,轻程序”,导致目前行政决策程序化程度不高,行政决策程序设计不科学,同时这也是行政决策失误多,官员产生腐败的一大诱因。(2)权责不一致现象突出。行政决策责任不明确,决策责任和决策权力相分离,常常是“集体决策,集体负责”,面对重大紧急问题时,集体讨论,议而不决,决而不行,责任无人承担,导致错过了处理一些突发问题的最佳时机。

原因在于:

①行政决策责任观念淡薄。表现在:一是有人认为,如果行政决策者的主观动机是好的,并没有从决策中获利,即使行政决策失误也只是由于经验和学识问题,不应该为此承担责任。二是中国现在处于转型期,很多的事情并无先例可循,只能是实验性的,试验难免会有失误,失误同时也是改革成功的代价,是必要的也是可以原谅的。

②现有的责任规定不明晰。在《中国共产党党章》中规定,党的纪律处分有五种:警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。严重触犯刑律的党员必须开除党籍。留党察看的党员,确已改正错误的,应当恢复其党员权利;坚持不改的,应当开除党籍。对于行政决策失误是否给以纪律处分,没有说明。《宪法》规定了撤销和罢免,但却没有给出相应的程序性规定。《地方组织法》关于撤销和罢免的规定与《宪法》类似。《中华人民共和国公务员法》规定,公务员因违法违纪应当承担纪律责任的,依照本法给予处分,处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。该法第五十三条规定的纪律,不得从事十六种行为,但并无列出行政决策失误应如何处分。

目前,行政机关和公务员责任主要是基于违法和违纪承担的责任,而对于在决策中起关键作用的行政首长的责任追究机制,虽然在宪法中有提及,但是始终没有明确如何追究。《中国共产党党章》和《中华人民共和国公务员法》中有关撤销党内职务和撤职的规定,但没有相应的适用条件。这就使得行政决策失误的责任无从追究。

③建立行政决策法律责任追究机制的复杂性。《中国共产党党章》第十六条明确规定,任何党员不论职务高低,都不能个人决定重大问题。因对重大问题界定不明确,给行政决策者提供了良好的借口,权责分离,个人决策,责任集体承担。

2.行政决策者本身。首先,由于行政决策者本身能力、水平、自身修养的限定对行政决策失误有一定影响;其次,行政决策者本身具有自利性,公共选择理论强调,人是理性的利己主义者,人能合乎理性地利用一切机会来实现利益最大化。所以行政决策者和其他人一样,也是理性的“经济人”,也要追求个人利益最大化。在行政决策过程中,行政决策主体出于自身利益的考虑,往往会选择对自身有利的决策方案,而不是最优方案,从而导致行政决策的次优化。当行政决策不利于自身利益时,他们往往表而不决,拖拖拉拉,造成行政决策的滞后。

(二)行政决策参谋系统不能充分发挥作用。在国外也被称为“智囊团”、“思想库”、“头脑公司”等。所谓行政决策参谋系统就是指为行政决策提供咨询服务的组织系统。首先,这些参谋系统成员能力不高、水平有限是导致行政决策失误的原因;其次,参谋系统成员是否最佳组合,领导者能否发挥出智囊团的作用,都将大大影响行政决策的正确与否;最后,参谋人员屈服于领导的权威,不敢提出相异意见,导致决策参谋咨询机构名存实亡,发挥不了应有的作用,反而成了论证领导决策的花瓶。

(三)行政决策方法落后。传统的行政决策方法靠以往的政治实践、社会经验进行决策,使行政决策的科学性难以保证。行政决策是一个复杂的系统过程,离开科学的方法支持是非常困难的,也是不现实的,所以行政决策的方法要不断更新,应趋于更科学化、实用化。

三、实现行政决策科学化与运筹方法的引入

(一)行政决策体制的改革

1.严格行政决策程序。没有科学合理的行政决策程序,就没有科学合理的行政决策。行政决策程序科学化是行政决策科学化的先决条件。行政决策的科学化从一定意义上说就是指行政决策的程序化。一般来说,按照赫伯特·A·西蒙的决策理论大体分为四个既相互联系又各自独立的阶段:确定行政决策目标、拟订备选方案、选定行动方案、行政决策过程反馈。

2.落实“问责制度”,尽快立法。行政决策要有“问责制度”,应提高到法律层面,明确行政决策失误后,承担相应的法律责任。做出多大决策,承担多大责任,相应的权力赋予相应的责任。“问责制度”应根据以下准则来确定:一是法律准则。法定责任在哪一级,权力就配置到哪一级;二是经济准则。市场经济发展到今天,行政决策也应与经济相联系,你能承担多大的经济责任,就做出多大的决策;三是管理准则。根据管理需要,在哪一级有利于决策的制定和执行,就设定在哪一级。权责一致,有利于提高行政决策质量和效率。

(二)提高行政决策者的素质。公共问题十足的复杂性和巨大的信息量迫使决策者简化行政决策的内容,这种不可避免的简化就是行政决策者的素质问题。行政人员寻求决策的过程中,迫于环境和政治的压力,也会产生一定的导向性。所以,提高行政决策者的素质应努力做到:一是坚定共产主义信念,深入学习贯彻中国特色社会主义理论体系,着力用马克思主义中国化最新成果武装自己;二是提高行政决策者的素质。包括决策水平和艺术,行政决策者的水平是由多方面决定的,如文化、见识、能力、品格等,所以行政决策者要时时刻刻学习,不断吸收新知识、新思想、新方法,努力提高决策水平和决策艺术。

(三)改善行政决策参谋系统。一是确定行政决策参谋系统的地位。首先行政决策参谋系统的地位应得到法律的确定,应明确指出行政决策必须通过行政决策参谋系统,否则为违法。其次,行政决策参谋系统应独立于政府之外。保证了它的公平、公正、公开性,真正发挥其作用;二是提高行政决策参谋系统内人员素质。首先,应建立考试选拔制度,应通过相应的选拔考试,选择优秀人才进入行政决策参谋系统。其次,对于参谋系统内的人员应组织定期或不定期培训。再次,树立正确的道德观,在中国的这个重要转型时期,我们的辅佐人员要拒绝诱惑,保证公平、公正的对行政决策给予论证;三是合理的行政决策参谋系统人员结构。参谋系统中人员结构应注意能力互补、专业分布合理、人数比例恰当、年龄结构合理等。

(四)运筹方法的引入。运筹学是21世纪中期新兴学科之一,最早应用于军事领域。它是一门应用科学,广泛应用现有的科学技术知识和数学方法,解决实际中提出的专门问题,为决策者选择最优决策提供定量依据。伴随着社会的发展,我们把这种方法引入到行政决策当中,降低行政决策的失误率,提高行政决策的满意度。

根据行政决策目标的数量划分,分为单目标决策和多目标决策。单目标决策指只有单一目标的决策过程。它涉及的问题内容,决策方法较为简单明晰。而多目标决策是指同时有两个以上目标的决策过程。它涉及的问题和决策内容,决策方法较为复杂困难。在行政决策中,面对单目标决策,大部分决策者可以很好地决策,而现实行政决策中绝对的单目标决策是没有的,所以当我们面对多目标决策时,我们怎么办?过去我们常常把多目标决策划分成一个个的单目标,然后进行决策,但在这个过程中,存在一些无法定量的过程,容易出现偏差,所以我们现在引入运筹学中的层次分析法,来解决这一问题。

多目标决策的层次分析法。层次分析法也叫解析分层过程(Analytic Hierarchy Process, AHP),是由美国运筹学家匹兹堡大学教授沙蒂(T.L.Saaty)于20世纪70年代提出的一种多目标决策分析方法。这种方法之所以能广泛应用于行政决策中,是因为它能够较好地将定性与定量相结合,解决一些难以定量的复杂决策问题。

这一方法可以按以下四步进行。

第一步,明确问题并建立目标分层结构。根据行政决策中所需要的最终目标和我们的准则,可以有不同的备选方案,在各种方案中,存在不同的利与弊,到底准则如何制定,决定我们有不同的备选方案。 如图1。

第二步,两两比较建立判断矩阵。建立目标分层结构后,就可以对各要素进行两两比较,利用评分法确定各自的优劣。一般可以先从最下层开始,根据每一个准则,将每一个方案两两对比,给出分值,形成判断矩阵。通过构造递阶层次结构,行政决策者可以清晰的看出整个决策系统的脉络,针对不同的判断标准(准则),行政决策者进行两两比较,以确定哪个因素更重要,并标注出两两比较的重要性的比例尺度,就可以得到不同判断准则下的多个矩阵。

第三步,进行层次单排序。层次单排序,即从最底层开始,把各方案对上一要素而言排除优劣顺序。这就需要对判断矩阵进行运算,采用求和法和计算相对权重,根据计算出的结果大小进行单层次优劣排序。

第四步,进行层次总排序。完成层次单排序后,即可利用单排序的结果,综合给出更上一层的优劣顺序,这就是层次总排序。层次总排序实际上就是用每个准则的排序对每个方案按照不同准则排序的结果进行加权平均,然后根据加权平均值的大小排列出优劣结果。通过层次总排序,行政决策者可以清晰的看到加权平均值越大,方案相对于其他方案越优,故是最佳或最满意的行政决策方案。

通过以上的分析,我们可以看到,多目标决策的层次分析法能较好地把难以量化的行政决策判断标准分层次地量化处理,它可帮助行政决策者思维的数字化、定量化;层次分析法可把不同方案进行排序,帮助行政决策者对不同方案的优劣有明确认识;层次分析法可确定不同方案的选择权重,帮助行政决策者在方案选择中做出科学的判断。行政决策指标体系是一个具有多层次、多指标的复合体系,在这个复合体系中,各层次、各指标的相对重要性各不相同,难以科学确定,常用的经验估值法、专家确定法等方法难以奏效,甚至一筹莫展。利用层次分析法,不仅可以降低工作难度,提高指标权重的精确度和科学性,而且通过采取对判断矩阵进行一致性检验等措施,有利于提高权重确定的信度和效度,同时,计算矩阵特征向量时,可以利用和积法、幂法和方根法等多种思路,并可以应用计算机来处理数据,具有较强的可操作性。

总之,行政决策是公共行政的核心,是执政者政治意志、管理意志的集中体现。行政决策的科学与否对整个政府行政过程起着重要的作用,所以要不断完善行政决策的各个要素,保证行政决策的科学化。

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[责任编辑:陈合营]