以政策贯彻政策：政策执行、创新与调适

湛中林

摘 要:政策执行本身是复杂而多样的过程,多数政策执行的真实情况,是要经过各级政策主体研究出台地方政策或实施意见,通过“以政策贯彻政策”逐级传导,最终化作具体项目和行动,使政策得以执行和落实。“以政策贯彻政策”,作为政策执行和创新的重要环节,过去并没有引起足够重视。加强对这个问题的研究,对于理解政策执行的理论与实践都具有重要意义。

关键词:政策执行;以政策贯彻政策;非线性模式;政策传导模式

中图分类号:D0 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)09-0047-03

一、以政策贯彻政策:政策执行的新视角

在相当长的时期内,政策执行被认为是没有问题的,政策一旦被制定出来,即可假设其会被立即执行。直到20世纪七八十年代,这种观点被改变,政策执行问题引起人们高度重视。西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一股研究政策执行的热潮, 1973年普雷斯曼(T.L Pressman)和韦达夫斯基(A.Wildavsky)出版著作《执行》(Implementation),指出政策执行方式对能否实现政策预期目标具有很大影响,该书成为这场声势颇大的“执行运动”兴起的标志。

关于政策执行的本质,政策科学者从不同的角度加以界定,大致可以将其理解为一个动态的过程,在这个过程中,政策执行者通过建立组织机构,运用各种政策资源,采取解释、宣传、实验、协调、监控等各种行动,将政策观念形态的内容转化为实际效果,从而实现既定政策目标。对于政策执行的研究视角也形成了多种模式,如“自上而下”途径、“自下而上”途径、政策工具选择途径等。

“自上而下”(top-bottom或top-down)方法研究的起点是政府的决策,它考察了行政人员在多大程度上执行决策或未能执行决策,并试图找到这种执行程度背后的原因。其优点是提供了对政策执行研究的清晰的方向。“自下而上”方法研究的起点是,在计划的执行中所有公开的或私下的行动主体,考察他们的个人和组织目标,他们的战略,以及他们所建立的联系网络。其优点是,把注意力放在了那些在政策的制定和执行中,构成政策网络的正式或非正式的关系,把执行研究的方向从决策中解脱出来。

然而,不管是“自上而下”、“自下而上”研究途径,都给人单向度、直线式研究的感觉。其实,应该把两者结合起来。甚至在政府层级之间,我们可以把政策执行链条看作因果关系链条,政策与执行是相对的,一级组织执行相对于上位政策是执行,相对于下位执行则是政策。

也就是说,我们不能忽视这样一个事实,政策执行的过程和环节不是一种简单的线性排列,即一种政策被制定出来之后,后面的形态就表现为各种执行行为形态。真实的政策执行过程构成政策执行的子系统,可能是一个互动的、循环的、创新的、调适的复杂过程。执行组织往往在自己所处的层面,对要执行的政策进行二次决策,形成下位政策。其最正规的方式就是制定本级相关政策或实施意见。而本级政策制定的过程,是一个复合的双向的过程,它既是自上而下执行上级政策的过程,又是自下而上面向基层实际制定政策的过程,它既是上位政策的政策循环的执行环节,又是新一轮政策循环的开始:从议程设定到政策规划到公共政策决策。对于一些非刚性的公共政策的执行,这样的过程甚至是必须的。这正是本文研究政策执行的新视角。

政策过程的一般模型可描述为:

以政策贯彻政策在我国是一种常见的政策执行模式,可描述为:

中央政策→省级政策(中央政策实施意见)→地市级政策(中央和省政策实施意见)→县级政策(中央、省和市政策实施意见)→乡级政策(中央、省、市、县政策实施意见)

以政策贯彻政策的政策执行主要有这么几个特点:一是双重性。相对于本级组织来讲是政策制定,而相对于上级组织来讲是政策执行。二是规范性。通过制定本级组织政策来执行上级政策需经过法定程序,通过合法化确认,形成规范性文件,不能任意修改。三是变通性。把上级政策精神与本地实际相结合,并有所创新和调适。四是可操作性。上级政策一般比较原则和宽泛,无法直接操作和执行,经过本级政策具体化后,细化了目标任务和措施,易于操作和执行。

因此,一个完整的政策过程往往是反复决策、渐进决策的过程,不仅体现在同一决策主体,而且体现在各级各地决策主体,各级政策体自由裁量的程度对政策过程与效果的影响很大;作为政策本质的资源配置也不是一步到位,而是经过各级政策主体多重反复配置才能到达到政策目标群体,并开始真正发挥政策作用。

二、以政策贯彻政策:政策的执行

政策执行需要通过各级政府及各级政府部门执行。各级政府和部门构成政策执行的梯度网络。当政策经过这些网络环节时,各级政府和部门大多数的情况并不是立刻采取行动,而是对政策经过辨识、过滤、转换之后才执行。

政策辨识。对上位政策进行学习、辨识、理解是执行政策的前提。自上而下看,要对出台的政策进行有针对性地宣传,统一人们的思想认识,让执行政策的各级组织和政策目标群体了解政策,掌握政策。自下而上看,各级政府要通过学习上位政策,解读政策精神,了解政策目标对本级政府的要求和压力。上位政策能否有效执行,取决于下级政府能否理解和领会政策,是否具有执行政策的积极性。

政策过滤。一个特定层级的政府并不是上位政策的全部政策对象,因此并不是所有的上位政策都适用于本级政府。这就需要对上位政策进行过滤,去除与已无关的政策,梳理与己有关的政策。同时进行政策分解,通过上下互动对接,对抽象的政策原则具体化;对总体目标任务进行分解,落实本级承担的具体目标和责任。

政策转换。实际上按照层级关系启动了一个新的政策议程,它的直接动因是来自上位政策的压力,本级必须制定贯彻方案,否则将受到上级的惩罚和同级、下级其它组织的质疑。从另一方面说,如果本级不制定贯彻政策,上位政策就没要得到合法性转换,那么上位政策在本层级、本地域范围内可能将形同废纸,无法实施。政策转换必须维护上位政策的严肃性、权威性和规范性,增强本级政策的针对性、前瞻性和可操作性。政策转换的关键是将上位政策本地化、具体化、项目化。

政策执行准备。贯彻上位政策,要以必要的财力、物力资源支持作为基础。同时,做好组织准备,落实政策执行的责任主体。这里当然包括选择合适的政策工具,是自愿性的、强制性的,还是混合性的,是行政的、市场的、法律的、思想的,还是综合的,往往由待执行政策本身的性质、执行组织的偏好等多种因素决定。是否拥有足够的资源和执行能力是政策能否有效执行的又一关键因素。

动员和实施。动员的形式主要是各种类型、各种级别、时间长短不一、规模大小不等的会议,实施的形式主要包括项目的运作和制度的执行。现代社会人们总是抱怨文山会海,却无法消除,这是为什么?其中一个重要的解释是,这是政策中继执行和政策循环的需要。因为政策执行是组织性而非个人的无序性的活动,需要通过正规的渠道宣读上位政策精神,宣布本级贯彻政策,部署本级贯彻措施。

三、以政策贯彻政策:政策的创新

作为贯彻上位政策的地方政策,在语言表述和实际内容上不应上下一般粗。作为政策执行,它要体现贯彻上位政策的精神和任务;作为政策决策,受制于本级社会政策问题和政策议程,它有自己不可替代的独特内容。这部分内容是上位政策执行中的创新,是行政自由裁量的创新,是一级政权组织行政权的核心。这种通过制定政策执行上位政策的创新,主要由执行政策的基础和本级行政主体偏好所决定,主要表现在以下几个方面:

一是执行政策的标准设定差异。由于经济社会发展水平差异,所处发展阶段不同,在贯彻上位政策上,实现同一目标的时间有先后、政策覆盖的范围有大小、实效的标准有高低,也就是说执行同一政策的力度有强弱、速度有缓急、质量有高低,并且这种实施方案通过合法途径被正式确立在实施意见中,使政策执行有章可行、规范运作。

二是执行政策的资源配置差异。公共政策的实施涉及,谁出资源、何时出、出多少、怎么出--得到什么?谁得到?何时得到?如何得到?公共政策的本质是对资源作权威性分配,但这些在一个中央政策中既没有必要也不可能写清楚。这就给地方政策执行既留下了难题又留下了创新的余地。任何关于政策资源配置要素的变动都构成政策创新的组成部分。特别是根据上位政策的精神和原则,可以因地、因时、因人、因事制宜,灵活拓展或减少政策执行的内容,丰富政策执行的方式,形成地方政策执行特色和有效路径。

三是执行政策的体制机制差异。同样一个政策目标,可以通过不同路径达到。通过组织创新、制度创新,可以尝试提高执行效率,取得更好效果。其关键是优化政策执行的各类主体组合,争取政策目标群体认同、配合和支持,通过恰当的政策工具互动,形成政策执行的合力。执行政策的体制机制创新同价值选择与改革紧密联系。

政策创新在“以政策贯彻政策”行动中意义重大,它是本级组织贯彻上位政策的独特性所在,是一切以时间、地点、条件为转移"的反映,是整合本级资源贯彻上位政策的实际行动。可以说,没有政策创新就没有本级组织贯彻上位政策的灵魂。

四、以政策贯彻政策:政策的调适

美国学者戴维·伊斯顿把公共政策的本质解释为对全社会价值所作的权威性分配。因此,政策执行的过程本质上就是政策执行主体与政策目标群体通过互动对利益加以选择的过程。政治学的博弈理论认为,在冲突与竞争中,每一个参加者都力求获得最大收益而将损失减少到最低程度。作为政策执行者的各级政府及执行人员,从某种程度上都遵循博弈论的基本原则。

因为有博弈的动力,政策执行中就会呈现出多种"离心"现象,甚至出现政策不执行、执行不到位、违反政策、偏离政策等现象。社会上广泛存在着“上有政策、下有对策”现象,如“你有政策,我有对策——替换性执行”;“曲解政策,为我所用”——选择性执行;“软拖硬抗,拒不执行”——象征性执行;“搞土政策”——附加性执行。等等。这些现象在相当程度上是一种不具合法性的“只做不说”的政策违规行为。与大量不确定性很强的具体政策执行行为相比,以政策贯彻政策的政策执行在政策博弈上要显得慎重和较少违规。作为执行上位政策的政策,必须坚持上位政策的核心原则,维护上位政策的严肃性和权威性。即使下级对贯彻上位政策有异议,也不会显著反映在贯彻意见中。

但是,这并不意味着,作为一级政府出台的贯彻意见就不具有“博弈性”的调适。相反,从追求地方利益最大化的角度进行的类似于“下有对对策”的政策调适无处不在。其根源主要有几个方面:一是中央与地方、上级与下级存在着利益分割和公共服务责任分工的矛盾。分配资源和争取资源上如果没有明确的法律界定,必然导致政策制定方与执行方相互调价还价。二是上位政策未必总是切合实际。上位政策总是正确的假设是不成立的,人们已从执行错误的上位政策中尝到了太多的苦头。在这种情境中执行政策将成为一种非常尴尬的事。明智的地方政府对这种政策的执行做出适当的调适,比如不搞“一刀切”,调整执行力度和范围等等。三是政策交叉矛盾。“上面千根线,下面一针穿”。如果上位政策相互打架,一级组织在执行的时候只有综合、平衡、排序,分轻重缓急执行。

五、以政策贯彻政策:进一步的探讨

关于政策执行的有代表性的理论主要有三种:行动理论、组织理论和博弈理论。这三种理论对“以政策贯彻政策”的政策执行是否有支持呢?

行动理论代表人物查尔斯·琼斯认为,政策执行乃是将一种政策付诸实施的各种活动,在诸多的活动中,又以解释、组织和实施最为重要。所谓解释,是将政策的内容转化成一般人所能接受和了解的指令,包括制定政策执行计划等。这里解释和制定政策计划,与制定执行上位政策的政策有相似之处,但合法性、规范性程度较低,与纯粹执行行动更接近。因此,行动理论对以政策贯彻政策视角是一种弱支持。

组织理论强调政策执行组织机构在政策执行中的地位和作用,认为政策执行是组织性而非个人的无序性的活动,组织是政策执行的关键。其代表人物J.佛瑞斯特在其著作《预期性执行:规划与政策分析中的规范研究》批评传统的政策执行规范理论强调政策执行机构及其人员对政策目标和政策规定的顺应能力,基本上不考虑政策执行机构及其人员的审视检定、自省以及前瞻分析的能力和需求。但是政策规划者、政策执行机构及其人员的预期分析能力,实际上对政策执行成功与否起关键作用。由于组织理论对政策执行中组织作用的重视和揭示,与对各层级政策主体的重视和揭示具有高度相似点,因此对以政策贯彻政策的视角是一种强支持。

政策执行的博弈理论认为,“政策执行的过程其实是一个讨价还价的博弈过程。在各种力量的作用下,政策执行者与政策目标群体等相关利益群体达成某种妥协、退让和默契等政治交易。”政策执行的博弈理论很好地解释了为何以政策贯彻政策的过程并非无条件执行上位政策,而是相当程度上存在着政策调适现象,因此对以政策贯彻政策的视角是也是一种强支持。

以政策贯彻政策的视角对于理解政策执行的理论与实践都具有重要意义。从实践上说,它能解释我们现实中绝大多数中央政策是如何穿过一级又一级地方政府,层层得到贯彻和落实的;同时解释基层创新的政策经验为何往往是中央制定新政策的鲜活源泉;还解释为何有些政策执行难,普遍存在难以消灭的政策违规现象。从理论上说,它丰富了政策执行的研究视角,给出了政策决策与执行循环反复的非线性模式,或者叫政策传导模式。

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[责任编辑:孙 巍]