论我国第三部门与地方政府的合作

高　露

摘 要:在构建地方服务型政府的过程中,第三部门与地方政府在公共服务领域内的合作,有其互动基础及深刻的现实意义。但由于我国对第三部门的登记管理施行过于严格的双重行政管理体制,导致了双方在互动过程中的信任危机,并影响了二者的合作进程。为此,应该从厘清地方政府的角色、完善第三部门的发展环境、加强对第三部门的监督这三个方面进行分析研究,从而发展和改善第三部门与地方政府的有效合作。

关键词:第三部门;地方政府;公共服务供给

中图分类号:C91 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)09-0037-03

在构建服务型政府的过程中,如何优化地方政府的公共服务职能,如何提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务,从而不断满足本地方民众日益增长的公共需求和公共利益诉求,已经成为我国各级地方政府部门的关键性议题。20世纪末,以美国著名学者罗伯特·B ·登哈特夫妇为代表的一批公共行政学者,在对传统公共行政,特别是新公共管理进行扬弃的基础上而提出的新公共服务理论,则为构建地方服务型政府提供了新的理论视角。正是在服务型政府理念的背景下,第三部门这股异军突起的力量,在我国已经越来越多地参与到政府与公民对公共生活的合作管理过程之中。本文以我国第三部门与地方政府的合作发展为背景,从角色、职能、运行管理机制上分析两者在公共服务过程中的合作及其困境,并就如何完善二者的合作关系提出几点建议。

一、我国第三部门与地方政府合作的现实性

第三部门(Third sector),是由美国学者Levitt于1973年在其论文《The Third Sector:New Tactics for a Responsive Society》中首先提出的。“Third Sector”一词在国内也有两种不同的译名,即“第三域”和“第三部门”。这两种译名之间的含义没有太大的差别。所谓“第三域”指的是和公共领域(公域)、私人领域(私域)相对而言的另一个领域,第三部门指的是和公共部门、私人部门相对而言的另一个部门,它们所指称的都是各种非政府、非营利性的民间组织。第三部门又被称为“独立部门”、“非营利部门”、“志愿部门”、“利他的部门”等。[1] 作为一种介于政府组织与工商企业之间的新型组织,萨谬尔森和诺德豪斯将第三部门描述为“大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共”[2]的组织,也称为非政府组织或非盈利性组织。也恰如秦晖教授所言,“第三部门从来不是和政府敌对的,它们从来就是和政府合作的。”[3] 在公共服务领域内,第三部门与地方政府之间的合作互动,必然有其合作的基础及现实意义。

1.合作基础:公民对公共性的诉求。社会利益主体多元化必然带来社会管理主体的多元化。从权力运行的向度上看,传统的政府管理是一种自上而下式的单向度的管理,而公共管理则更强调一种上下互动的合作过程。这种互动体现在:公共管理的主体不仅仅局限于政府,而且还包括各种非政府、非营利性的民间组织、公共组织,即第三部门。在我国,截至2008年底,登记注册的社会组织总量接近40万个,其中社会团体22.0万个,民办非企业单位17.8万个,基金会1390个。[4]而在文革前的1965年,我国全国性的社团只有将近100个,地方性社团6000多个。[5] 相比较而言,第三部门的变化可谓是惊人的崛起。这惊人崛起的背后,则是受到改革开放和全球治理变革运动思潮这两股力量的推动与作用。一方面,由于市场化进程不断加快,经济飞速发展,利益主体呈现多元化局面,而政府的有限作为满足不了公民对公共服务的要求,这无疑刺激了公民社会的觉醒;另一方面,政府职能重新定位,国家与社会的格局也由“强国家—弱社会”向“小政府—大社会”转变,这就为第三部门提供了广阔的发展空间,主要表现为我国第三部门的数量和规模的日益壮大。政府经济职能,来源于社会公众对优质的公共物品和公共服务的需求。同时,第三部门的公益性、福利性,也决定了绝大多数第三部门活跃于公益服务领域,如慈善、山区教育、环境保护、医疗卫生等。

一个政府,不管它多有魅力,如果缺少了公共性的砝码,它就是轻浮的。如何弥补政府的公共性失灵的问题,为第三部门进入公共服务领域,提供了一个实践的视角。改革开放以来,特别是80年代后期,中央向地方放权,这无疑扩大了地方政府的行政自由裁量权,极大地调动了地方政府处理本地公共事务的积极性。但是,就地方政府而言,面临着其公共性失灵的困扰,这是客观的、也是不争的事实。政府经济职能,来源于社会公众对优质的公共物品和公共服务的需求。因此,保证本地方公共物品与公共服务的有效供给,则成为地方政府的重要职责。而今,地方政府对于本地公民日益多样、专业的优质公共产品的需求已力不从心并显露疲态。地方政府不可能万无巨细、无一遗漏地提供满足社会偏好的公共服务。同时,由于政府内部的自利性,政府在公共决策中经常为利益集团所左右,往往将少数个人的偏好强加于社会偏好之上。公民对公正、公平的呼声愈演愈烈,于是公民基于自愿形成维权组织,以合法的程序维护自身的正当权益。总之,第三部门,这个介于纯私人、纯公共之间的组织,承担了政府部门与私人部门的不愿做、做不好的大量工作,并有效地弥补了政府在公共服务提供过程中的不足。

2.现实意义:地方政府与第三部门的功能性互补。加强第三部门和地方政府间合作的必要性和重要性,主要体现为二者在公共服务供给过程中的功能性互补。第一,第三部门与地方部门的功能性互补表现在两个方面,第三部门可以弥补政府失灵,地方政府向第三部门提供良好的法律制度环境。一方面,第三部门提高了公共物品的供给效率,满足社会多元偏好,缓解了政府作为单一的地方公共物品提供者的社会压力和财政压力;另一方面,地方政府为第三部门的发展创造条件,健全法制、优化行政沟通渠道,并通过完善公民利益表达机制积极促进公民参与地方事务,进一步实现地方政府与普通公民的和谐,最终达到善治。第二,地方政府通过与第三部门进行合作,有利于厘清角色定位和重塑政府职能。随着第三部门的壮大,政府与第三部门应该重新界定各自在公共服务有效供给中的角色。美国学者凯特尔指出,今天的“政府角色已经发生了变化,政府已很少是公共产品及公共服务的生产者。而更多地成为实际从事公共服务的代理人的监督者。”[6]在多数公共物品的提供上,地方政府可以通过合同、特许经营、补助、自由市场和志愿服务等形式与第三部门建立合作协调机制,由第三部门担当公共物品的生产者,地方政府则较多地扮演安排者与监督者的角色,以促进公共物品的改善与公平分配。第三,第三部门与地方政府的合作,某种意义上是公民与政府在博弈过程中的互动。卢梭在谈到公意(common will)时指出:“建立在社会契约基础上的国家及其政府是一种‘公共人格,其活动的意志是一种‘公意。惟有公意才能按照国家创制的目的,即公共幸福,来指导国家的各种力量;因为,如果说个别利益的对立使得社会的建立成为必要,那么,就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能。”[7] 新公共服务理论,正是为构建公共服务型政府提供了这样一个视角,即服务型政府必须是以公民为本位的,公民意志应当贯穿于整个公共管理过程。在服务型政府的理念下,善治是对政府的诉求,共同善是对公民意愿的表达,也是公民对自身利益的主动追求。此时,公民是一个主动的治理主体,公民的自主性可以得到更大空间的发挥。

二、当前我国第三部门与地方政府合作的障碍及成因

值得注意的是,我国第三部门与地方政府的互动过程中仍然存在着一些障碍。在公共服务的供给领域,地方政府与第三部门都扮演着向社会提供公共服务的角色。但是,由于双方的组织特点和发展情况不同,其表现出的功能作用既有各自的优势,也存在着一些不足之处。这些障碍不仅阻挠了二者进行长期有效地合作,而且对双方自身的发展也都起着负面的效果。这些障碍归纳起来集中表现为第三部门和地方政府双方的信任危机,既有地方政府对第三部门的不信任,也有第三部门对政府的不信任。造成我国地方政府与第三部门信任危机的根源,则在于我国第三部门在制度安排上实行登记机关与业务主管单位的双重责任制。

1.障碍:第三部门与地方政府相互信任危机。首先是地方政府对第三部门的不信任。地方政府对第三部门的不信任,主要体现在政府对待第三部门的发展上心存顾虑,在政策上设置关卡限制第三部门的发展。从权力滋生利益的角度,我们不难看出,公共权力是公民基于信任授予政府以公民权利的有机整和,政府的合法性离不开公共权力。而第三部门的非营利性、公益性等特征决定了第三部门在从事福利性工作表现出来的公共性特质,似乎成为公共权力形式行使上的代表。两者在涉及公共权力的内容和形式、表达与执行中的交叉、互错造成了政府对于第三部门的警觉与不信任。尽管第三部门的宗旨在于提供社会服务而非争夺公共权力,但是,其角色的扮演与公共权力有着密不可分的联系。按照布坎南的观点,政治领域的人同样以自身利益的最大化为内在动机,第三部门在自身的组织发展与壮大以及合法性等发面仍然映照着利益的身影。

其次是第三部门对地方政府的不信任。实际上,第三部门对地方政府的不信任,表现出对公共权力行使的信任危机。2006年7月下旬,台风“碧丽斯”肆虐粤北之后,一场民间捐赠热潮在珠三角兴起,包括普通市民、医生、商户等各阶层人士和社团,在慈善捐助中绕过政府,直接把救灾物资发送到灾民手中(《第一财经日报》2006年9月1日)[8]。民众缘何绕过政府而直接捐赠物资?当然,一方面,这是公民参与的自主性、主动性得以加强的体现,人们主动地并且直接地参与到慈善救助活动中去;但另一方面,这也从另一个层面上给我们政府传递出了这样的信号,即:第三部门对当地政府表示出不信任感。更确切地说,这不仅仅是第三部门对地方政府的不信任,而且也体现了第三部门中民间慈善组织对半民间半官方性慈善组织的不信任。笔者拟从图表加以说明:

在本案例中,上图反映了公民对纯民间组织、半民半官方组织、政府部门的信任关系。从这次的慈善捐助活动中可以看出:公民,对纯民间组织的信任感最强,对官方组织的信任感最弱,而公民对半民半官方组织的信任感则介于二者之间。究其原因,长久以来,在一些半官方慈善组织或由政府主导的慈善活动中,管理过程中缺乏透明度、公开性以及对公众缺乏回应,造成了善款使用效率低下,甚至被私人挪用、侵占,成为高层寻租的对象。

2.成因分析:第三部门的双重管理体制因素。一直以来,中国政府的优势地位是毋庸置疑的,“官民二重性”是第三部门在我国本土化的一个最为显著的特征。美国著名学者萨拉蒙在谈及第三部门和基层政府时指出:“决定第三域发展的关键性因素是非营利性组织可以与政府结成的关系。第三域组织的任务在于发现保证政府能够提供充足的法律和财政支持,同时又保持对组织意义重大的独立性和自主性的方略。”[9] 毫无疑问,有无地方政府的政策支持,这对于第三部门的发展具有战略性的意义。在我国,政府在对第三部门的成立上实行双重的行政性管理体制,即实行登记机关与业务主管单位双重责任制。国务院于1998年颁布的《社会团体登记管理条例》第一章第六条规定:“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织,是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位(以下简称业务主管单位);国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织,是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位(以下简称业务主管单位)。”[10] 这种管理体制在特定历史条件下充分表现出了其合理性。特别是在第三部门的起步阶段,由于本身力量的薄弱以及自身在发展过程中存在着不足和缺陷,的确需要和依赖地方政府的扶持和引导。但与此同时,我们更应当看到,这种双重管理体制也存在着相当大的弊端:第一,倘若第三部门过分依附地方政府,难免会在组织管理上,带有浓厚的官僚机构的行政色彩,滋生人浮于事、低效率的官僚主义作风;第二,产权界定不清,于有形无形之中都增加第三部门的交易费用,并且也相应地增加了地方政府的干预成本;第三,定性不定量的行政法规,已经不能适应第三部门发展的需要,第三部门的法制环境亟需完善。此外,第三部门与地方政府在合作过程中也表现出在实际操作过程中的困难,尤其是第三部门的资金短缺问题甚为严重,地方政府需要给予第三部门财政支持,以弥补财政短缺,维持第三部门工作的连续性和有效性。

三、完善第三部门与地方政府间合作的政策建议

1.厘清地方政府的角色。当前中国绝大多数第三部门依附于政府组织,其组织管理和组织行为表现出相当浓厚的官僚行政色彩,自治能力存在严重的问题。我们知道,无论是西蒙的有限理性理论,还是“囚徒困境”的博弈分析,都从理论和实践的层面上告诉我们:不管是个人还是政府,都是“有限的理性”,政府不是万能的,好的政府应当是一个有限、有为的政府。从某种意义上说,政府的“有限性”与公民社会的“主性”,至少在公共服务的供给领域内可以是一种合作意义上的相互渗透、相互促进。具体来看,在公共服务的供给过程中,第三部门可以通过竞标的方式获得参与公共物品的生产许可,而地方政府的重要职责是按照当地公众偏好督促监管第三部门公共物品的质量和数量,并保证公共物品得以权威、公正地分配。

2.完善第三部门的发展环境。第三部门的成熟度,很大程度上依赖于地方政府的政策扶持,政府应鼓励其发展壮大,为其提供良好的制度安排和法制环境。在我国,第三部门还有很大的发展空间。目前,我国业已制定的用以规范第三部门的活动条例均属行政法规,这一领域的法制建设还很不健全。因此,如何完善第三部门的法制环境问题,成为当务之急。具体办法包括:第一,消除第三部门的法律障碍,走第三部门法制化之路。全国人大通过制定相关法律,不仅要明确组建第三部门的职业审批制度;而且要从文本上厘清第三部门在公共服务供给过程中的职责范围和权利义务。第二,改革双重管理体制,实现政社分开,弱化第三部门的“官僚”色彩,增强第三部门的自治能力。第三,优化第三部门的资金渠道,要增强第三部门的独立性和自治能力,必须考虑建立多元化的筹资渠道,使第三部门能够在政府之外获取足够的活动经费,以解决第三部门在操作运营过程中的实际困难。

3.对第三部门进行有效的监督。尽管地方政府放松了对第三部门的管制,但要注意加强对第三部门的监督问题。诚然,第三部门要取得发展,需要保持一定的独立性,保证其在优良宽松的政治法律制度环境中发展壮大。因此从这个角度上说,地方政府应当放松对第三部门的管制。但是,我们必须特别地强调,地方政府必须加强对第三部门的监督,尤其是对正处于社会转型期的中国而言,一个强而有力的政府是维护社会秩序的重要保障,地方政府对第三部门的监管是必须的、更是必要的,政府有责任保证第三部门以一种良好有序的状态向前发展。

总之,在公共服务供给领域,第三部门与地方政府这对合作伙伴,必须重视发展和改善彼此联合的艺术,只有在联合中增强彼此之间的信任,减少互动过程的摩擦,才能不断满足地方民众日益增长的公共需求和公共利益诉求。随着民主程度的深化,我国第三部门已经开始协同地方政府向公众提供公共服务,展现了二者通力合作的一面。同时,为了进一步引导第三部门的健康发展,充分发挥其在公共管理中的作用,我国政府也应致力于完善第三部门的外部制度环境,以期减少双方在合作过程中可能出现的问题。

参考文献:

[1]何增科.公民社会与第三部门研究引论 [J].马克思主义与现实,2001,(1).

[2][美] 萨谬尔森.诺德豪斯.经济学:第12版[M].高鸿业等译.北京:中国发展出版社,1992.

[3]秦晖.从传统民间公益组织到现代“第三部门”—中西公益事业史比较的若干问题 [J].中国社会科学季刊(香港),1999冬季号,(28).

[4]规划财务司.2008年民政事业发展统计公报[EB/OL].中华人民共和国民政部,(2009-02-04)[2009-6-11].http://cws.mca.gov.cn/article/tjkb/200902/20090200026333.shtml

[5]吴忠泽,陈金罗.社团管理工作[M].北京:中国社会科学出版社,1996.

[6][美] 乔治·弗里德里克森.公共行政的精神[M].张成福,译.北京:中国人民大学出版社,2003.

[7][法]卢梭.社会契约论[M].何兆武,译.北京:商务印书馆,1980.

[8]海笛.民众对政府公信力的拷问[N/OL] .四川法制报, (2006-09-08)[2009-6-11].http://legal.scol.com.cn/2006/09/08/ 20060908215948417358.htm

[9][美] 莱斯特· 赛拉蒙. 第三域的兴起[A].李亚平.于海编选.第三域的兴起—西方志愿工作及志愿组织理论文选[C].上海:复旦大学出版社,1998.

[10]民政部门户.社会团体登记管理条例(1998年10月25日国务院令第250号发布)[EB/OL].中华人民共和国民政部,(2007-09-05)[2009-6-11].http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/mjzzgl/200709/20070900001725.shtml

[责任编辑:闫生金]